扶贫生态移民工作研究

按照《国务院关于进一步促进**经济社会又好又快发展的若干意见》(国发〔2012〕2号)要求和**省第十一次党代会部署，从加快解决我省贫穷落后的主要矛盾、确保到2020年与全国同步实现全面小康社会的宏伟目标，省委、省政府抢抓中央将我省作为新一轮扶贫开发重点支持省份机遇，提出了从2012年起到2020年，按照“四坚持、五为主、四结合、一确保”原则，对全省204.3万人实施扶贫生态移民搬迁。

一、我市实施扶贫生态移民的重要意义

（一）加快扶贫脱贫攻坚，实现全面建设小康社会

**市是**省农村新阶段扶开发工作的重点地区之一，全市现有**、**、**、**四个扶贫工作重点县，重点扶持乡镇116个，其中一类乡镇18个，重点扶持村2398个，其中一类村946个。按农村最低生活保障和扶贫开发政策两项制度有效衔接的贫困人口按照国家2300元的新扶贫标准计算，共有农村贫困人口144.2万人，占全市农村户籍人口的22％，近年来，全市农村基础设施条件虽得到一定改善，农民素质整体有所提高，但仍不适应农村经济发展的需要，特别是交通条件较差，严重制约山区农民脱贫致富的进程。由于长期以来受地域的封闭性和基础设施落后等因素的影响，经济发展步伐严重滞缓，且发展极不平衡，贫富不均。相当一部分贫困人口，仍居住在生态环境恶劣、土地资源缺乏、适龄儿童入学困难，水、电、路、住房、能源(煤)、医疗设施等基础设施严重短缺的深山区、石山区，难以就地实现脱贫。改善这些地区群众的基本生存条件，加快扶贫开发进程，已成为事关2020年**市能否消除贫困，能否与全国同步实现全面小康目标的政治性、全局性和战略性问题。

（二）解决集中连片特困地区贫困问题，促进区域协调发展

**市**和**两大集中连片特困地区贫困人口102.58万人，占全市贫困人口的71.14%。贫困面大、贫困程度深，区域发展极不平衡。实施扶贫生态移民工程，把区域发展和扶贫开发结合起来，不仅能够推动区域内公共服务均等化，提高扶贫开发效果，实现区域协调发展，而且能够加快两个集中连片特困地区发展步伐，促进全市区域经济协调发展。

（三）加强生态环境保护，实现可持续发展

长期以来，迫于人口增长的压力，土地过度垦殖，由于全市地形地貌复杂，土地资源破碎，水土保持能力差，陡坡耕地面积大，生态环境十分脆弱，土地过度垦殖导致了严重的水土流失和石漠化问题。虽然自实施西部大开发战略以来，通过退耕还林（草）、封山育林等工程的实施，在一定程度上遏制了生态环境进一步恶化，但由于生态环境十分脆弱，我市潜在石漠化和石漠化面积仍然高达11783平方公里，占全市国土面积的38％。在一些石漠化严重的地区，水土资源已经到了难以维系人类生存的地步。实施大规模扶贫生态移民工程，加快脆弱地区的人口转移，实现土地资源与人口的合理配置，是保护和恢复生态环境，从根本上解决贫困人口生存与发展问题的内在要求。

（四）构建和谐社会，关切民生

**是一个多民族聚居的地区，有36个民族，少数民族人口72万人(第六次人口普查数据), 有2个民族自治县和8个民族自治乡，由于历史、自然、经济、社会等原因，我市少数民族地区多为贫困地区，且生态环境脆弱、石漠化问题严重、农民生产生活条件差，农村贫困问题与生态环境问题、民族地区发展问题相互交织。农村贫困人口向脆弱生态区和民族区域集中的特点，实施扶贫生态移民工程将有利于正确处理好生态保护和少数民族区域发展的关系。对生活在生态环境恶劣地区的少数民族贫困群众实施扶贫生态移民，有效解决搬迁人口及安置区原有群众的长远发展问题，改善他们的生产生活条件，对于增进民族团结、促进社会和谐具有重要意义。

二、**市扶贫生态移民目标任务和区域分布情况

（一）目标任务

根据省委、省政府工作安排并结合**实际，**市从2012年起至2020年，对地处**、**连片特困地区，居住在生态环境脆弱、生态功能区位十分重要区域的农村人口，以及居住在地质灾害隐患地区的农户或基础设施差、短期内难以改善基础设施条件地区的266481人农村人口，以农民脱贫致富和保护生态环境为目标，有计划地向城镇转移，彻底解决自然环境恶劣地区生产生活条件无法得到有效改善、群众脱贫难的问题。通过完善安置区基础设施功能，培育和发展二、三产业，发挥城镇的辐射带动作用，使转移到城镇或城镇周边的农民，通过从事二、三产业，得到发展、壮大，真正实现农民融入城镇、城乡和谐发展的新局面。

（二）搬迁对象及区域分布

扶贫生态移民搬迁对象主要包括：生态环境脆弱，不适合人类生存发展，需要整村、整组、整寨搬迁的农村人口；居住分散、基础设施和公共服务建设成本较高区域的农村贫困人口；受地质灾害（滑坡、泥石流等）严重威胁需要搬迁的；环境容量小（耕地缺乏、缺水、缺电、缺公路）需要搬迁的。

全市将用9年时间搬迁63499户266481人，其中少数民族11590户48124人，分别占18.25%和18.06%。搬迁人口主要分布在两大集中连片特困地区，搬迁规模为45409户190544人，分别占搬迁总户数和人数的71.51和71.5%。其中：**片区（**县、**县、**县、**县、**县、**县）搬迁规模为30052户125038人，分别占搬迁总户数的人数的47.33%和46.92%，**片区（**县、**市、**县）搬迁规划为15357户65506人，占搬迁总户数和人数的24.18和24.58%。其他非集中连片特困地区搬迁规模为18090户75937人，分别占搬迁总户数和人数的28.49%和28.5%。

三、我市扶贫生态移民搬迁的成功经验和产生的效益

（一）成功经验

1、抓组织领导，强化部门协作

一是建立健全工作领导机构。市、县两级成立扶贫生态移民工程领导小组，政府分管常务工作的领导任组长，办公室设在市、县发改部门。按照市级政府负总责，县级政府为实施主体、承担主体责任，乡镇政府具体组织实施的原则开展项目实施和协调工作，层层签订目标责任书，做到责任到位、任务落实。二是合力推进项目建设。明确发改部门负责做好项目规划、年度计划报批，对项目全程监管；财政部门积极筹集配套资金，做好资金拨付和监管；国土部门负责规划区土地划拨、确认及规划工作；水利部门负责项目区水利基础设施工程的施工、质量检查、监督；交通部门负责项目中乡村道路的设计、施工、质量检查、监督等工作；电力部门负责项目中农电线路的设计、架设、质量监督检查；住建部门负责扶贫生态易移民房屋建设的设计审核、工程质量监督检查以及公益性事业项目建设的工程质量监督检查。同时，积极整合部门项目和资金，形成了齐抓共管的工作格局。

2、抓科学规划，彰显个性特色

根据群众的需求和愿望，以产业为支撑，因地制宜、因势利导、突出特色进行统筹规划，为项目的实施奠定坚实基础。一是做好规划衔接。安置点选择必须符合城镇建设规划要求，与相关城镇、土地、行业等专项规划充分衔接，并与农村经济发展、产业结构调整、区域资源开发、新农村建设和农村危房改造相结合。二是因地制宜突出特色。在坚持工业园区集中安置和城镇集中安置原则的同时，根据实际情况，移民安置分别与园区建设、集镇商贸、旅游发展和特色产业相结合，促进移民财产性收入、租赁性收入、经营性收入、劳务性收入增长。如：**县**镇**拥丰安置点位于**县瑞新工业园区内，将安置点与工业园区建设有机结合，目前园区已投产的9家企业解决了移民劳动就业60人，实现移民安置就业与园区发展良性互动；**县**镇新建村安置点位于**茶叶产业带核心区，属于市级新农村建设示范点，是县级重点打造的新农村旅游示范点，山水环绕、茶园遍布、交通便利，是旅游、居住、休闲、避暑的好地方，每年有来自重庆等全国各地的游客到这里旅游、避暑，再加之是茶叶产业核心区，常年需要大量的劳动力从事茶叶生产，搬迁户就业、经济收入得到保障；**县敖溪镇是全省“十二五”重点打造的100个示范小城镇之一，该镇中坝安置点主要依托小城镇，重点发展服务业及旅游业：一是结合土司文化，打造土司文化旅游古镇；二是结合旅居人家，根据统一规划，移民通过经营家庭旅馆，既可以提高移民的收入，又可以解决移民的就地就业；三是在安置点附近规划了产业园区和旅游景区，为解决移民今后的生存发展问题奠定了基础。

3、抓试点示范，助力整体推进

对省、市示范点和各类挂帮点加强跟踪联系，注重树立样板，力争出成效、出亮点、出精品，通过典型引路，示范带动，扩大宣传，提高扶贫生态移民工程影响力，全面推动我市扶贫生态移民工作。一是抓好示范点建设。如绥阳县郑场镇安置点，按照省发改委、省水库和生态移民局的要求，着力打造全省重点示范工程，坚持创建过程与推进城镇化、农业现代化和发展旅游相结合，确保移民搬得出、留得住、能就业、有保障，使幸福港湾成为“有特色、有形象、有成效”的扶贫生态移民重点示范点。二是抓好试点县建设。**县作为2013年省级扶贫生态移民工程政策配套试点县，立足于从住房、土地、就业、产业、社会保障等方面积极探索思路，整合相关政策，结合县情提出了移民建房贷款贴息补助、减免房屋产权证办理费用、“两后生”（初中毕业未考入高中、高中毕业未考入大学的学生）职业教育及移民后续扶持的有效措施，加大建设公益性商贸交易市场，让移民群众在五年内享受免费摊位，并给其税收减免等优惠政策。同时，在安置点组建烤烟生产协会、茶叶生产协会、特种养殖协会等，在协会上建党支部，带领移民群众增收致富；对于特困无力搬迁户，采取对口帮扶、爱心捐助等方式，帮资金、帮物资、帮助安置户发展生产。

4、抓后续扶持，破解发展难题

一是与发展乡村旅游相结合。充分发挥乡村旅游技术门槛较低、增收致富较快的优势，积极引导移民发展乡村旅游，利用当地优美的自然风光、宜人的气候条件、丰富的人文资源、浓郁的乡土风情，吸引各方游客纷至沓来。如绥阳县郑场镇安置点，在后期扶持上以乡村旅游产业为支撑，按度假村的模式规划建设，以“一年成型、两年见效、三年壮大”为目标定位，积极打造全市乡村旅游亮点；建成后的移民安置点，就是一个休闲旅游度假村，每户农户都能用2-6间房屋装修成能接待客人住宿的客房，都能成为经营者，通过卧龙山寺的佛教文化、万里湖的自然风光开发，发展观光农业，形成旅游产业，吸引游客。**县**镇结合旅游开发，拟将移民安置工程打造黔北一条街。二是坚持依托小城镇和工业园区安置。将移民安置区与城镇、园区结合，基础设施资源充分共享，最大程序节省建设资金；城镇安置点均可为移民从事经商、运输、餐饮等提供条件；通过对移民提供技能培训以及与园区企业签订就业合作协议，实现园区安置点移民就地就近就业，让移民既能搬得出，更能稳得住。如**县松烟安置点，既依托松烟返乡农民工创业园实现搬迁户在家就业，同时紧邻中国烟草白沙-松烟现代育苗工场，该工场可提供季节性用工岗位150余个，每人月平均工资2000元，每年三个多月的烤烟育苗，能为农民带来近90万元收入，用工覆盖3个村85个村民组3549户烟农。**县镇南安置点依托铝土矿工业园区、绥阳县蒲场镇安置点依托中电投工业园区等，均可为移民就业提供机会。三是注重与发展特色产业相结合。以产业富民助推扶贫生态移民工程，将移民后续发展与当地产业结构调整有机结合，让移民群众既能就业，更能创业。如**县永安镇，现有茶叶面积达40000余亩，通过认证的有机茶园近19000亩，是西南地区最大的有机茶生产基地，镇内有国家级茶叶加工龙头企业1家、省级3家，“****茶”、“绿宝石”、“春江花月夜”荣膺**十大名茶，当地农户多数具备茶产业就业基本技能；永安镇依托茶叶产业安置移民，新建茶园实现茶苗自给，新茶抢摘和茶叶加工获得优质劳动力，同时较好地解决了移民的长远生计。**县**镇**、**镇新林路和**镇南岸街安置点，部分搬迁农户依托飞龙湖景区从事餐饮、住宿、商品零售等旅游服务业，正在逐步脱贫致富。**县是“中国**之乡”，境内**野生娃娃鱼资源较为丰富；该乡泉涌、水温等适宜人工养殖**，民间早已有之，具备一定的群众养殖基础；目前，该县**乡安置点部分移民通过人工养殖**很快走上了致富之路。

5、抓宣传报道，树立良好形象

为让全社会充分认识扶贫生态移民工程的重大意义，使扶贫生态移民工程进一步深入人心，着力加大宣传力度。一是专业制作易地扶贫搬迁项目专题片，在市、县主要媒体播报。二是在《**日报》制作专版《搬出大山天地宽——**市实施扶贫生态移民工程纪实》，图文并茂地对我市扶贫生态移民工程总体任务、政策配套、规划布局、统筹推进等进行了全面宣传报道，在《**日报》刊登《扶贫生态移民：脱贫致富好路径——我市扶贫生态移民工程综述》。三是在**、**分别举行移民搬迁仪式，集中反映我市扶贫生态移民工程的建设成效。四是在项目安置区制作宣传栏和宣传标志，对项目建设内容、规模、投资、资金来源进行公示，广泛接受社会监督。

（二）工程产生的效益

1、经济效益。通过实施扶贫生态移民工程，有效改善了安置区移民的生产生活条件，大大开阔了移民致富的眼界和思路，有效提高了劳动者素质和技能，进一步拓宽了移民就业渠道和致富的门路。移民生活地点的迁徙以及生产方式的转变，促进了城乡一体化建设，助推了产业结构调整和农业产业化进程，进一步推动了地方经济的发展。2012年、2013年扶贫生态移民工程培训移民2788人，实现移民就业10889人，移民通过种养加工、商贸运输、门面经营出租、务工和自主创业等方式增加收入，搬迁后年总收入增加7025万元，人均年收入增加3353元。

2、社会效益。扶贫生态移民工程是促进城乡群众和睦相处、和衷共济、和谐发展的助推器，充分体现了发展成果由人民共享的理念。通过有效解决贫困地区群众搬迁安置，改善他们的生产生活条件，从源头上拔掉“穷根”，实现长远发展，进一步缩小城乡差距，为构建社会主义和谐新农村提供基础保障，为到2020年与全国同步建成全面小康社会打下坚实基础。

3、生态效益。通过实施扶贫生态移民搬迁，加快深山区、石山区和石漠化地区等生态环境脆弱的地区的人口转移，实现土地资源与人口的合理配置，迁出区的人为活动对生态环境的破坏几乎减少为零，让生态得以自然修复，通过退耕还林还草、封山育林和种植经济林，快速有效地恢复植被，对于涵养水源，调节气候，防止水土流失，抗御自然灾害将发挥极大的作用，实现了贫困人口生存发展和生态环境保护的有机统一。

四、我市扶贫生态移民工作存在的问题和困难

（一）扶贫生态移民工作的长期性、艰巨性和复杂性

1、**市从2001年实施易地扶贫搬迁工程以来至2011年，十年累计搬迁贫困人口7759户33119人，从2102年起易地扶贫延伸为扶贫生态移民，全市将用9年的时间搬迁63499户266481人，时间长、任务重。

2、工程实施中不但工程量巨大，而且需要投入的资金巨大，而国家和省的投入资金又有限，实施扶贫生态移民需要调动社会各方力量支持该项工作。从推进角度看，实现移民人口搬迁入住只是完成了第一步工作，而让移民稳得住、有发展还需要做大量后续工作，任务艰巨。

3、工作复杂，牵涉范围广。扶贫生态移民涉及工程建设、移民生计、社会管理、承包地调整、基层组织建设等诸多事项，加之移民对象文化程度不高，素质参差不齐，思想转变和群工工作难度大。

（二）地方资金筹措困难，群众自筹资金压力大

1、地方财政压力增大。征地、拆迁费用和基础设施建设的大部分费用需县级解决，地方财政困难，配套资金压力大。

2、农户自筹资金压力较大。国家补助标准偏低，人均住房只有1.2万元资金补助，若户均为按4人，修建住房总补助资金4.8万元。除征地费外，移民住房（能入住）造价在1200元/平方米左右，每户住房面积按100平方米计算，合计需资金12万元，每户缺口资金7.2万元，而搬迁农户大多比较贫困，经济来源单一，收入低，基本只能解决温饱问题，自筹资金压力较大。

（三）基层有顾虑，存在观望现象

通过**市三年来扶贫生态移民工程实施情况来看，一是整合的部门资金到位不及时，甚至有部分安置点整合的部门资金根本就没有到位。2013年扶贫生态移民工程省级住房补助资金还有6249万元未到位，严重影响了工程的实施；二是随着搬迁人数增加的同时，地方需配套的资金越大，给财政的压力就越大；三是我省扶贫生态移民工作还处于探索试验阶段，迁出点、安置点的选择、部门配套政策、资金来源还不完全明晰。以上情况，致使部分县、乡（镇）存在着“等资金补助到位后再搬迁”的观望心理，一定程度影响了我市扶贫生态移民工程整体实施效果。

五、做好我市扶贫生态移民工作的建议

（一）加强组织领导

县级人民政府是扶贫生态移民工程的实施主体，政府主要领导要亲自过问、亲自上手，切实加强对扶贫生态移民工作的领导。市、县两级扶贫生态移民领导小组办公室统筹生态移民工程建设、资金管理、配套后续产业发展等相关工作。充分发挥各部门的职能作用，重视发挥社会各方面的积极性，形成合力攻坚的社会氛围。扶贫生态移民搬迁涉及到方方面面，各种工作任务相互交叉，错综复杂，关联性强，单靠一个部门根本无法完成，必须积极整合社会力量，各职能部门密切协作、相互配合，才能扎实推进，取得实效。

（二）注重政策配套落实

配套政策是做好生态移民工作的根本保证。为保障生态移民顺利实施，省级25个厅局和单位已依据各自的职责研究出台了涉及移民住房、土地权属、农田水利、特色产业、移民培训、金融支持等相关政策意见。建议按“两步走”进行贯彻落实：第一步是较低层次的贯彻落实，即原原本本按照省级部门和单位的政策落实执行到位；第二步是较高层次的贯彻落实，即在落实省级政策的基础上，认真总结实践经验，结合本地实际情况，适时研究出台具体实施细则，实现扶贫生态移民工程的精细化实施。比如，国土部门可结合城乡建设用地增减挂钩试点，将扶贫生态移民迁出地宅基地及公用设施优先纳入拆旧区复垦范围，增加的用地指标在保障安置点用地指标的前提下，所得收益还可以用于补助移民建房和基础设施配套投入。

（三）加大国家和省移民资金投入，积极整合资金

根据国发2号文件投资政策明确的“中央安排的公益性建设项目，取消县以下（含县）以及集中连片特殊困难地区市地级配套”，适当降低移民户自筹资金比例，增加扶贫移民项目管理等费用，增拨项目管理费和前期费。要积极整合以工代赈、扶贫、保障性住房、工程移民、财政一事一议、新农村建设、农村危房、石漠化治理、生态治理、产业发展等部门资金用于安置地的水、电、路等基础设施和搬迁群众密切相关的生产发展项目、生产性基地设施、必要生活设施及社会事业等。

（四）扎实开展前期工作

生态移民主管部门要广泛征求迁出地和迁入地意见，在综合分析、科学论证中求得最佳结合点，拿出最好方案。并组织双方在移民对象确定、户籍核查、搬迁方式、安置模式、子女教育、社会保障等方面积极进行沟通协调和实地查看，为顺利搬迁安置移民打下了基础。

（五）因地制宜，积极探索多种安置方式

移民安置区要兼顾居住及生产经营功能，在解决移民群众基本的居住需求外，还要为群众提供商铺等生产资料，从集约利用土地和发展生产的角度出发，如安置区建设可采取商住楼的建设模式，一层或二层全部设计为商铺或经营场所，力争使每个移民户都有一定的商用房屋面积，建立稳定的群众增收渠道。除集中安置方式外，只要是有利于移民后增收致富，可以依托城镇化建设、产业发展等多种方式进行安置。如搬迁户可以在中心城区、中心乡镇、产业集聚区等购买商住房，既可以减少配套基础设施建设，又可以解决就业问题。

（六）注重产业培育和发展

扶贫生态移民的产业培育和发

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展，要着眼于提高移民群众组织化程度，增强移民群众适应市场的能力，积极引导移民群众发展专业合作组织，抱团发展特色优势产业，按照现代企业的生产要求和方向，发展专业生产、合作生产、规模经营，有效地带动和促进移民群众运用现代技术、标准化模式发展现代高效农业，做大做强特色优势产业，更好地促进产业与市场紧密接轨，生产与效益相得益彰。

（七）促进人的全面发展

在扶贫生态移民的环境建设上，要切实实施好移民生活、生产基础设施硬件建设，更要扎实搞好促进人的全面发展的软件建设。要把提高移民素质、增强发展能力作为重要任务，有效组织和引导群众用先进科学知识、现代技能改造自己，提高本领。