县委书记权责清单式管理探索路径的思考
党政“一把手”如何科学地运用好党和人民赋予的权力,是当前政治实践和学术研究中的一个深层次命题。近些年来,按照把权力关进制度笼子的要求,各界围绕“一把手”权力的规范运行进行了一些有益的探索,而其中县委书记最具有代表性和典型性,但目前,党内规章制度对县委书记权力的规定不够清晰,不够系统。同时,县委书记权力运行过程比较复杂。我们努力通过透析县委书记的权力运行过程及其基本特点,初步划定权力的使用边界,规范权力的运行流程,以权责清单式管理为县委书记科学执政提供一些意见和建议。
一、探索实施县委书记权责清单式管理的背景意义 (为什么做)
1、运行有问题。出事了。据统计,党的十八大以来,被查处的省市县党委书记306人,涉及全国近十分之一的县、八分之一的市、四分之一的省会城市,且被查处的人员中近60%的人有卖官行为,超过70%的人通过插手工程建设项目收受贿赂,近80%的人在土地管理方面以权谋私。产生这些问题的原因值得我们深思。出叉了。主要表现在书记与县长权力界限不清晰,有的书记干了县长的活,有的县长越了书记的权,这也是党委负责人和行政负责人关系不和谐、工作不配合的原因之一。还比如,政府工作部门中党政分设的,干部调整到底是书记说了算还是局长说了算,由于没有一个权威清晰的界定,直接导致部分班子内耗不断。此外,出叉还可能有极端,一种是不懂不作为,反正不知道干什么,索性就什么都不做;另一种就是蛮干乱作为。出缺了。主要表现在干部调整时,在和部分新任书记特别是行政首长转任书记的谈话中,他们问,书记具体做什么,只知道“把党务工作抓抓好”,而我们也只能泛泛而谈,具体怎么做说不出子丑寅卯,更谈不上拿出一个具体的指导手册。再者,对于我们组织部门而言,怎么去全面、客观、公正的考核评价书记,这也在客观上造成,书记哪行出道就拼命抓那行,其他的工作轻描淡写。出位了。主要表现在“三重一大”集体决策,目前,在重要干部任免方面,各地有职务名称表可以对应,但什么项目算重大项目,多少钱叫大额度资金使用,这些都要没有清晰的尺度,“上会的不重要,重要的不上会”也就这样产生了。
2、上级有要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”而县域治理作为国家治理的基础层面,县委书记的权力运行和监管正是推进治理能力现代化的关键。同时,时隔20年,中央今年再次表彰一批全国优秀县委书记,习总书记在会见讲话中强调“郡县治,天下安,县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”,县委书记就是“一线总指挥”,是我们党在县域治国理政的重要骨干力量”。由此可以看出,中央对县域治理以及县委书记队伍建设高度重视,而探索县委书记权责清单式管理,对贯彻落实中央精神,推进县委书记权力运转规范化、法治化,提高基层治理水平具有积极意义。
3、工作有需要。对于县委书记自身而言,有的不会做,习惯于上面叫怎么做就怎么做、我擅长做什么就做什么、历史怎么做就怎么做,不清楚自身到底具有哪些权力和职责,这些权力应该通过什么样的程序进行运转。有的做不好,虽然工作主动性、积极性很高,但找不到方法,有劲使不出,或者有力气乱使,偏离了预设轨道,这都需要权责清单来引导和规范。对于组织部门而言,我们需要通过权责清单让隐性权力显性化,显性权力规范化。可以更好的考核评价书记的履职成效,避免不教而诛。
二、探索实施县委书记权责清单式管理的总体目标(做成什么)
1、知道干什么——履职有指南(实体法)。县委书记权责清单,通俗的说就是县委书记实务操作手册,让县委书记拿到之后能清楚的知道我有哪些权力,我要干什么,我该怎么干,对于县委书记而言,这就类似于教科书,对组织部门而言,这就是一本辅导教材。
2、明确怎么干——行权有规范(程序法)。权责清单,是对县委书记各项权责的规范,便于消除履职盲点,明晰权力边界。此外,我们还要架构权力运行流程图,力争将每一项权力的运作流程清晰的勾勒出来,让书记知道哪些事项我可以自己拍板,哪些事项需要提交常委会等会议商议,个人的意见建议又该通过何种途径转化为集体的共识等等,最大程度限制“法外治理”和“情势处置”的空间。
3、好坏怎么评——考核有依据。通过权责清单的推行,在年度考核中,组织部门就可以以权责清单的内容为考核蓝本,对书记的履职成效进行全面评估。同时,在日常考察中,也可以围绕权责的各项指标,对书记的履职跟踪了解,对履职不佳,成效不明的及时提醒,有助于提升干部管理的科学化、精准化。
三、探索实施县委书记权责清单的初步架构(怎么做)
权责清单式管理,首要前提就是内容的具体架构。在前期调研的基础上,我们初步想应该包括三大步骤。第一步,全面梳理党内党外各项法规制度关于县委书记权责的规定,找到出处和依据;第二步,建立权责清单,对书记的权力、职责进行明确;第三步,架构权力运行流程图,将权力运行的各个节点进行规范。
在权责清单上,我们初步计划以分级指标的形式进行阐述,一级指标即县委书记权力的种类,我们大体梳理归纳了下共有8方面的权力,分别是会议召集权、首席执行权、参与决策权、干部选拔管理权、统筹协调权、检查督促权、文件签发权、临机处置权等;二级指标即将8项权力对应的职责进行细化表述;三级指标即工作内容,也就是对每项权责的进一步细化;四级指标则是由书记根据分工和年度目标任务自行拟定,组织部门跟踪了解。
以干部选拔管理权为例,干部选拔管理权即一级指标。二级指标包含干部选拔任用、干部教育培养、干部监督管理三个方面。其中,干部选拔任用的三级指标包含:树立正确用人导向;干部动议;提名推荐;考察对象确定;调整方案审定;加强领导班子和领导干部综合研判等内容。干部教育培养的三级指标包含:深化干部人事制度改革;定期组织开展调研,主持拟定干部培养选拔总体规划;制定干部教育培训和实践锻炼计划;推进干部有序交流;完善干部分级分类储备库建设等内容。干部监督管理的三级指标包含:严守组织纪律,加强干部选任监督;建立健全领导班子和领导干部综合考核体系;加强干部宏观管理和日常监督,推进能者上、庸者下;推进干部工作制度化建设;强化人文关怀,常态化开展谈心谈话活动等内容。其他七项权力我们目前只列到二级指标,可以参考后面的图表,我们以序列图的形式进行了直观表述。
一是在常委会内部:理顺常委分工负责制,健全和完善常委会班子决策分权机制,同时进一步理清常委会、全委会、党代会之间的权力界限。二是在常委会外部:一方面在经济建设、民主政治、先进文化、社会主义和谐社会和生态文明等五方面的建设上,通过一定的组织架构和程序设计发挥领导核心作用。另一方面要协调与政府、人大、政协和民主党派、工商联、无党派人士等方方面面的关系,合理配置四套班子之间的权力,确保党的主张能通过合法合规的途径得到全面贯彻落实。
四、探索实施县委书记权责清单式管理的步骤
1、试点先行,以点带面。县委书记权责清单式管理课题较为宏大,从明年开始,我们建议分层分类加以推进。在常州市层面,建议在辖市区和市级机关、较大的党委、党组部门中分别选取1-2个单位作为试点,按县委(区委)书记、党政正职、党政副职等类别先行探索,在辖市区层面,建议在镇、街道和市级机关中选取个别单位作为试点,按党政正职、副职等类别先行探索。先行以党政正职为突破口,通过试点先行、解剖麻雀,为县委书记权责清单式管理形成系统化成果,以及以后的全面推行夯实基础。
2、环环相扣,逐步规范。权责清单一定意义上解决的是书记不会做的问题,我们在实际工作中还要防止书记乱作为,这就需要为职责清单配套出台相应的制度规范。为此,建议从两方面入手,一是紧扣权力运行的关键环节,从正面规范和反向监督制约两个方面进行探索。比如:明确“三重一大”清单,对项目规模大小、资金使用额度等逐一进行明确;再比如,完善信息公开制度,将经营性土地出让、土地收储、公共资源交易、大宗商品采购等容易腐败的重点事项,把详细的工程预算或者出让收益、党委会研究过程等相关信息公开公示等等。二是规范“过桥”程序,通过科学制定权力运行流程图,有效规避权力运行环节的风险点,将书记权力的最终实现套上“程序”这道枷锁,实现实体制度与程序制度的有机结合。
