浅谈县级政府投资审计存在的问题及对策
政府投资项目审计是指国家审计机关使用审计技术对政府投资项目的真实性、合法性、效益性进行审查和监督并发表意见的独立性经济监督活动。开展政府投资审计是国家审计机关的职责之一，是县级审计机关工作的重要工作。随着政府投融资体制的调整变化，使得政府投资项目越来越多，且每一个项目都有各自不同的特点，工程立项的背景、具体实施方案和施工进展状况都有不同，县级政府投资来自中央、省、市、县投资，还有一部分自筹投资，每年资金少则大几千万元、多则1一2个亿。加强对这些资金的监督管理，促进其发挥效益，是国家法律法规赋予审计部门的职责。我们以通山县政府投资审计为例结合近年县级政府投资项目审计实际，浅谈政府投资项目建设管理中存在的问题及对策。
一、政府投资审计存在的主要问题
（一）项目“扎堆”，临时交办任务审计难应付。随着各级政府公共建设投资不断增多，如征地拆迁、旧城区改造、项目投资强度调查等都要求审计部门参与。投资审计力量又不足，导致对政府投资项目审计的覆盖率不高。若按审计“全覆盖”的要求，显然现有的力量和保障经费是远远不能满足投资项目审计的要求。审计项目多而人手不足的矛盾日益突出，人员素质方面缺乏复合性审计人才，对投资效益的评价不够全面、科学，审计质量不高。投资审计装备和手段落后，缺乏核定工程造价的仪器、设备及相应的造价算量软件，导致单个项目的审计时间相应较长，增加了审计成本。聘请人员的经费得不到全面保障，聘请的人员少，流动性强，审计局将政府投资审计项目委托社会中介组织进行审计，但没有财政预算经费支付酬金，又不能向项目建设单位收费，处于两难的尴尬局面。
（二）项目招投标不规范。有的不进行招投标，有的进行邀标。一是化整为零规避招标。有的将大型工程拆分为多个子项目，与施工单位签订多份施工合同；有的将整体监理项目拆分为多个子项目，与中介公司签订多份监理合同；有的人为将整体绿化工程分为多个标段，分别与2个以上施工单位签订多份施工合同。二是先施工后招投标。这样的问题往往强调招商引资赶工期，先内定施工单位，后补办招投标手续，补办招投标时主动罚款。这样的工程一般中标时间都在施工合同签订之后，大部分为开发区的项目。三是施工单位资质虚假。施工单位出钱“借牌子投标”普遍，建设单位对投标施工企业资质审查把关不严。四是串通投标。有的工程监理招投标中, 一人扮演不同角色，代表不同投标人办理投标事宜，投标阶段代表某项目管理有限公司参与投标,开标后又代表中标单位签订项目监理合同
（三）合同条款不严密，执行不力。合同签订阶段没有严格按照招投标文件签订合同，合同风险不确定或者变更合同风险范围，建设过程中对重大设计变更没有组织有关专家对重大设计变更进行专题讨论。个别项目经招投标后，在合同中重新约定按实结算，招投标只起到确定施工单位的作用；一些包干工程，往往对包干范围及调整条件和调整方式等没有明确规定，结果包干项目包不死；有些工程物资材料采用暂定价，具体价格等实施时再协商，不利于工程款项结算。违规签定施工合同价款调整方式,造成结算审核价超合同价。个别工程在先期与施工单位签订了固定总价合同的前提下，随后又签定固定单价合同，并约定主材价格按工程竣工前3个月信息价进行调整，造成审核的结算价严重超过先期合同价。
（四）缺乏严密的现场施工管理。建设业主单位内控制度不严谨，相关专业管理人员缺乏，责任心不强，工程管理水平不高，现场管理不规范，管理漏洞较多的现象较为普遍。部分建设项目应实行工程监理却没有实行；有的尽管实行了工程监理，但在工程监理机构的确定上，却并没有通过招、投标的方式；有的监理单位与施工单位是隶属关系，出现“儿子”监理“老子”的怪现象；有的监理不负责任，默认施工单位随意变更工程；有的工程变更联系单签证不规范，签证内容不全，甚至弄虚作假，违规签证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机；有的只对工程量进行签证，未对价格进行确认；签证不及时，没有现场签证，而是事后补签，这些在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效性。由于缺乏有效的监督制约机制，造成监理单位不认真履行职责，发挥不了工程监理应有的作用。还有政府投资相关管理制度或者实施监管不力、或者刚性不强、或者制度缺失等。
（五）工程造价不真实，存在高估冒算现象。部分施工企业为追求经济利益，抱有蒙混过关的侥幸心里，采取虚增工程量、高套预算定额、虚增费用等方式故意抬高工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际。
（六）中介机构质量意识淡薄与政府审计质量要求不相称。由于社会中介机构参与审计行为的不规范，受托方的审计廉政风险必将转嫁给政府审计。少数社会中介机构审计人员出于公正性审计的习惯，对工程变更单、签证单审核时，只要建设单位、施工单位、监理单位已签证的，一般均予认可，对其合理性、合法性未作进一步分析，对工程管理上的问题未作深层次的审查，不进行必要的延伸核实，产生审计风险。审计报告由审计机关出具，对外承担审计责任和审计风险的主体仍是国家审计机关。通山县近年来有一部分工程项目是由政府和建设单位直接委托社会中介机构进行工程造价审计，建设单位每年付给中介机构的工程造价咨询费在百万元以上。
（七）审计监督力度不够大。由于建设单位工程管理、施工管理与财务管理紧密联系，需要建立完整的内控制度，做到上个程序制约下个程序，下个程序控制检查上个程序，真正收到事事按程序，处处按规定的监控效果。建设单位的会计机构要充分履行审核职责，严格审核原始凭证，对不真实、不合法、重复的原始凭证有权不予接受，并向单位负责人报告。管理费用要按规定提取和使用，杜绝多提费用和挤占成本问题的发生，特殊情况确需超过规定开支标准的，须按规定事前报财政部门审核批准。采购材料要严格执行合同法和招投标法，建立设备材料管理制度。签定合同要约定产品、规格、型号、质量、数量、价格等要素。验收要有制度，要有专人，要有验收资料，资料必须存档。按照《政府投资建设项目审计监督实施办法》和审计全覆盖的要求，通山县政府投资审计监督办法执行不彻底，有些单位在审计机关还未下达审计报告的情况下就已付清工程款，失去了政府投资审计的制约。
二、对策及建议
针对上述政府投资项目审计中存在的问题，应从加强政府投资项目管理与监督、规范建设项目管理、完善内部控制制度、强化审计监督等方面采取对策。
（一）进一步争取各级政府的大力支持，营造良好的审计环境。增加政府投资审计人员编制，在经费上要给予保障，经费直接列入本级财政预算，也可在编制年度预算时，安排一定数额的专项经费，通过财政预算予以保障，另一种方式是在政府投资项目审计结束后根据审计开支情况包括聘用社会中介机构费用，向政府提交专题报告申请专项经费。交通及必要的技术设备也要有保障，因工程项目审计对施工现场要进行不间断的监控收集整理资料，同时或在多个现场发生，审计人员要来回勘察、沟通，没有交通保障既影响了工作效率，又加大了资金的投入。同时，随着现代科学技术的发展，对施工检测的抽芯机、丈量仪、计算机、工程计算软件等工具要及时配置，确保审计的准确性和效率性。切实解决人少事多和人员素质参差不齐的问题，采取措施加大培训力度，建立人才选拔、培训机制；通过岗位培训、脱产学习、以审代训、干部交流等方式，加速培养一批既懂工程、财务会计，又懂计算机技术、法律知识的复合型人才，不断提高投资审计人员业务技能和综合素质，每年基层审计局要选派一部分人员参加省审计厅组织的政府投资审计培训班学习。
（二）积极创新审计方法。积极运用现代科技手段，积极开发和运用工程审计软件。对大中型项目监督关口前移。聘请权威机构和相关专家进行联合审计和分析评价，对定性指标无法直接计量与考核的，可通过专家评估、公众问卷、抽样调查、同类比较等方法，确保效益审计质量。一是严格实行招投标。设计、施工、设备、供应、监理等都应实行招标，择优选择，杜绝工程招标过程中的不正当竞争行为，严禁层层转包和违法分包，对弄虚作假、规避招标等行为严肃查处。对涉及国计民生和重大项目，在招标过程中审计机关要对招标价进行审核把关。二是把好合同审查关。做到中标价与合同一致，在签订合同前帮助建设单位审核合同或协议责权利、质量、工期、取费、拨付款办法、奖惩、保修时效等是否全面、合法、合理；合同主要条款是否与招投标文件相符，对不合理部分要求要进行整改，避免在结算时发生不必要的纠纷，合同签订后要送招标办和审计机关等部门审查备案。三是必须核实工程总量，看“标外”又要看“标内”；要深入施工现场实地丈量，不准只看资料不看现场；坚持集体审定审计结论，不准隐瞒审计发现的问题。。
（三）规范审计内容、完善监督机制。在突出工程项目造价审计的基础上要把工程项目财务收支、绩效、管理等审计内容有机结合起来。重点关注工程项目批复是否准确、招投标是否规范、合同签订是否合规有效、重大变更是否报批、进度款支付是否与约定一致 、签证是否真实、绩效目标是否实现等内容。加大部门协调配合力度。国家建设项目审批部门应将审批和备案的建设项目向审计部门抄送，便于审计机关及时了解情况。审计机关应加大与执法执纪部门的协调配合力度，建立联席会议制度和审计结果利用制度，对重大违纪违法案件，及时移交有关部门进行查处，并向社会公布审计结果，提高政府投资的透明度。同时建立和落实相应的工程质量管理制度、工程廉政建设制度、责任追究制度，促进政府投资项目“阳光下行动”，遏制“工程腐败”。
（四）合理利用社会资源参与政府投资审计。大力引入社会资源，采取公开招标形式，把技术力量强，管理好服务优的中介引进来，采取以审计机关为主导，购买社会审计组织服务，发挥内部审计机构作用的方式运行。进一步完善对中介机构的监管机制，强化中介机构的质量意识。坚持公开、公平、公正的原则，聘请的中介机构和人员应具备国家规定的资格和资质，并在社会上有良好的信誉和业绩，对委托聘请的社会中介机构，要与其签订聘请协签订聘请协议，采取合法方式授予中介机构参与国家审计的权力和责任，政府审计不得一包了之，应加强对委托机构的指导和监督，严格按照审计机关制定的方案和审计质量、纪律、廉政、时限等要求组织实施审计，不得做与审计机关要求以外事项。
（五）建立和完善投资项目制约机制。为了有效地控制工程造价，项目建设必须做到：先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用，杜绝随意变更项目增加投资。一是实行变更签证会审制度。严格控制施工现场签证，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分须经甲方、监理、设计三位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生。二是实行项目管理与资金拨付分离制度。业主单位负责工程实施和管理，财政部门统筹管理建设资金，并根据建设单位签证意见和审计机关的审计结论，将工程款直接拨付给施工单位。
（六）加大审计监督力度，扩大审计覆盖率。实行必审制度，限额以上政府投资项目必审，对重大政府投资项目实行前移监督关口，全程跟踪监督。工程造价必须经过审计机关审计后，方可办理工程结算或竣工决算，工程价款的结算额度以审计机关的审计结论为准。对建设单位在工程建设中履职不负责、管理不规范、徇私舞弊或通过延伸调查出来的问题要大胆的揭示和披露，造成损失浪费的，要追究建设单位的领导责任及相关人员的渎职责任。对施工单位有意高估冒算的，不仅要按规定进行调整，而且要根据金额大小、危害程度处于适当的罚款。对于勘察、设计、监理等方面的问题要及时移交建设主管部门进行查处。国家审计机关应对社会中介组织执业质量进行审计监督，不能让被审计主体建设单位成为审计中的“局外人”，把一切矛盾和风险全部转嫁给审计机关，防止其受利益驱动，与施工企业串通而出现工程审计走过场、搞形式的现象。将事前预防、事中控制与事后监督相互结合起来，及时发现在政府投资项目立项、建设、施工及后续交接阶段存在的问题，及时提出审计建议，促进问题纠正，防患于未然，有效堵塞在政府投资各个控制环节容易出现的漏洞，顺利进行工程结（决）算审计，提高政府投资资金的使用效益。
