浅谈中国行政体制改革事业的转变启示

点赞(0) 反对(0) 本站小编 免费考研网 2018-01-14 12:41:18 阅读(0)

浅谈中国行政体制改革事业的转变启示

自1978年后,中国进入了改革开放的新时期,展开了全面的改革。全面改革,涉及到进行政治体制改革、经济体制改革、行政体制改革,以及进行科技、教育、卫生、文化等等方面管理体制的改革,构成了改革的系统工程。在20多年的改革进程中,中国的行政体制改革已经取得了显著的成效,初步形成了适应社会主义市场经济发展需要的新的行政体制。
一、行政体制改革的目标
当代中国行政体制的改革要达到什么样的目标呢?这是改革者首先要考虑的问题。设置科学的行政体制改革目标,始终贯彻在中国20多年的行政体制改革中,并形成了完整的思路。

中国的改革事业,从根本上说是为了实现现代化的事业。中国不仅要实现农业、工业、国防和科学技术的现代化,而且也要实现与之相伴随的经济体制、政治体制度、行政体制,以及科学、教育、文化管理体制的现代化。行政管理现代化,就是行政体制改革的根本目标。

行政管理现代化,是指和社会化大生产与市场经济体制相适应的政府职能、组织机构、人事管理及其行政工作运转的科学化、合理化、规范化。它具体表现为“八化”:

1,行政管理法制化。现代化国家是法制化国家,是依法行政的国家。“文化大革命”结束后,中国痛感法制的重要性。没有法制,没有法律的约束,就必然盛行个人崇拜、个人意志和个人权威,结果是搞封建专制的那一套。所以,在我国跨入新时期后,改革开放的总设计师邓小平非常强调法制,指出要集中力量,“制定一系列法律。”其中,制定行政法律非常重要,邓小平说:“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系,也要用法律的形式来确定;它们之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决。”在法制化社会里,政府与企业或与公民个人以及政府的各部门之间会出现一些问题,通过行政法来打官司,是十分正常的事情。

确立行政法律在行政管理活动中的核心地位,是行政管理法制化的本质要求。行政管理法制化包含两个方面的内容:一是要通过行政立法,用完备的法律体系来规范行政管理,使整个行政管理在法律规定的范围进行,即做到行政立法、有法可依;二是要运用法律来进行行政管理,通过行政执法和行政法制监督来实现行政管理职能,也即做到执法必严、违法必究。

2,政府管理宏观化。现代化社会大生产和市场经济造成的生产, 分工越来越细,从事经济活动的企业成为市场主体,无须国家扮演“全能化”管理的角色,而应是“宏观化”管理的角色,即政府放弃对微观的具体事务的管理,转向加强对宏观的决策指挥的管理。从微观管理转向宏观管理,是现代政府职能发展的一般规律。如果政府仍然是事事都管的“管家婆”,必然是如邓小平说的“管了很多不该管、管不好、管不了的事”,难以履行政府职责。

在传统社会主义模式中,政企不分、以政代企,实行高度集权的行政管理体制。对此,邓小平明确指出:“过去我们是穷管,现在不同了,是走向小康社会的宏观管理。……现在中央说话,中央行使权力,,是在大的问题上,在方向问题上。”改革高度集权、事事都管的行政体制,就是要实行中央宏观管理的行政体制,其中,最关键的是改革政府同企业的关系。邓小平指出:“要加大地方的权力,特别是企业的权力。企业要有主动权、机动权”。实行权力下放,使企业摆脱作为政府的附属物地位。

3,行政管理责任化。现代化管理要求严格的责任制,实现行政管理责任化。在行政机关中从上到下建立完善的责任制。现代国家机关的行政责任制,就是对每个机构和每个工作人员的职责权限进行明确的划分。邓小平认为,明确划分职责权限,必须正确处理好职责权三者之间的关系。第一,要明确职事。职事,就是岗位任务,确定职事就是要实行“定任务、定人员、定数量、定质量、定时间等几定制度。”把这“五定”制度建立了,职事就明确了,机构和人员的职务要求也就清楚了。第二,要明确责任。有了职,还必须明确担负此职任务所应负有的责任。第三,要明确权力。权力,是完成工作任务,履行责任的一种必要条件。真正做到职事到人、责任到人、权力到人。

4,行政管理民主化。现代国家结束了封建专制统治,普遍承认主权在民的原则,实行民主政治。在社会主义国家里更是如此,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化,中国要建立高度的民主政治。行政管理与民主政治紧密相连,行政管理是在国家政治意志的支配下进行的,实际上是国家政治意志的具体实施过程。在政治过程不断民主化的推动下,行政管理民主化也在不断发展:一是行政管理工作的公开性,行政活动开始面向行政组织机构的顾客即服务对象,采取公布机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支情况的方式,增加行政工作的透明度,接受社会各方面对行政机构的直接监督;二是行政管理工作的参与制,主张行政组织机构的底层组织如社区组织,向普通民众开放,让他们介入基层

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行政机构的活动,实行自我管理、自我服务,减少政府对社会事务的包办,逐步实现人民群众的自治制度。

5,行政管理信息化。20世纪50年代兴起的新科技革命,目前已跨入全面发展的阶段,高新技术有了快速的发展,出现了一批高新产业,使人类社会由工业时代进入信息时代, 给社会的经济、政治、文化各领域带来了极大的冲击和影响。 信息技术对行政管理产生的影响也是巨大的,行政管理现代化的途径就在于信息技术的普及化,行政管理信息化已成为行政管理现代化的显著特征。中国行政管理信息技术化现已迅速起步,并且有了长足的发展。行政机关中,办公自动化、信息网络等行政信息技术的应用越来越普及,中央国家行政机关之间、地方国家行政机关之间以及中央国家行政机关和地方国家行政机关之间联系、指挥,哪怕是在偏僻、边远的山区县城,通讯联系立时可达,能以最快的速度处理行政事务。

6,行政决策科学化。现代的行政决策科学化,是相对于传统的行政决策经验化而言的,它为社会现代化进程中分工越来越细、综合性越来越强、情况越来越复杂所要求。面对纷纭多变的现代社会,经验决策显然无法驾驭整个局面,迫切需要一套科学的决策体系。行政决策从经验阶段发展至科学化阶段,主要表现为行政决策由个人决策走向集体决策,由单纯的定性分析走向定性与定量相结合的分析,由仅仅注意决策的结果到注重决策的全过程。行政决策科学化,包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的科学性。当代中国强调集体领导的原则,破除个人决策的做法,实行行政首长负责制和重大问题集体决策。同时在党政关系中,凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方党委发指示、作决定。确立了行政决策应以政府机关为中心的思想。

7,行政机构精简化。精简行政机构是当代行政管理现代化的重要举措。行政机构庞大,造成财政开支不堪重负,势必阻滞经济与社会的发展。精简机构不单纯是机构数量上的变动、组合、减少,而是由一系列环节构成的全方位的系统工程,是“全面的机构改革”。精简机构应包含以下几个方面的具体任务:第一,下放权力,分解职能。在放权的基础上调整职能结构和各个机构的职能,减少政务。这是精简机构的核心与关键。第二,在整体职能结构优化的基础上,调整或重新配置机构,包括合并、撤消、新设等。这是精简机构的重点内容。第三,建立科学的行政工作程序,加强行政组织立法,使行政机构运转制度化、机构编制法定化。第四,按照职能和工作程序,进行职位分类,定编定员,配备班子,调整干部,培训人员。第五,妥善安排好编余的干部的工作和出路。对减下来的干部,组织各种训练班进行训练。

8,行政管理高效化。市场经济离不开政府的调控,需要借助政府管理的力量;而后者则必须适应前者的要求,发挥政府管理的优势。现代化社会节奏加快、注重效率,因此也要求政府实现行政管理高效化。政府的管理要有更多的活力,更多的创新精神,进一步提升行政效率。中国要采取有力的措施实现行政管理高效化。其一,要解决行政机构臃肿、重叠的问题。机构过多,盘根错节,层层关卡,难免产生官僚主义。其二,要解决各机构和各工作人员的职责问题,这样,工作才能有秩序,有效率,才能职责分清,赏罚分明,不致拖延推诿,互相妨碍。其三,要解决干部队伍年轻化的问题。不能让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路,否则缺少朝气、缺少效率。其四,要解决国家工作人员素质低下的问题,改变许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况。

二、行政体制改革的内涵

行政体制,是国家推行行政事务所建立的管理体制。行政体制与经济体制、政治体制既相互区别,又密切联系。经济体制是行政体制的基础,行政体制要与经济体制相适应,与社会经济发展相适应,经济的发展和经济体制的变化,要求行政体制进行改革,并促使着行政体制转变管理职能、方式和手段;政治体制决定着行政体制的性质和发展方向,政治体制的构成,本身就包含着行政体制这一重要组成部分,行政体制也必须与政治体制相协调,并随着政治体制改革的发展而相应改革。

一般而言,行政体制与关于政府的概念相一致,有广义和狭义之分。从广义政府的意义上说,行政体制涉及到国家政权的所有机关,包括立法、行政和司法机关在内,即与公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系,并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心,内容十分广泛,这已经相当于政治体制改革了。在中国,这些法权主体包括国家最高权力机关人民代表大会及其一府两院(政府、人民法院和人民检察院)的国家机关,还包括执政党组织(这是由中国的宪政制度和政党制度所决定的),也包括政治协商会议等准国家机关。从狭义政府的意义上说,行政体制仅指国家政权中的行政机关,在中国即指中央政府(国务院及各部委)和地方省(市、自治区)、市(州、盟)、县(区、市、旗)、乡(镇、民族乡)各级政府,而不包括其他立法、司法等国家机关。

由上可见,从中国的实际出发,所谓当代中国的行政体制改革,是指以狭义政府为中心的行政系统改革。具体地说,当代中国行政体制改革涵盖了以下 6 项改革:

1,行政机构改革与行政职能转换。行政机构是政府行使公共权力,管理社会公共事务的关键场所。改革前,由于受到“苏联社会主义模式”的影响,中国行政体制的特点是,政企不分,以政代企,高度集权,管理一切。这导致了行政机构不断扩张的趋势和行政机构过于庞杂的结果。因此,这决定了当代中国行政机构改革的主要任务是 “消肿”的问题,即解决机构臃肿重叠、效能低下的问题。行政机构是行政职能和方式运行的载体。改革行政机构必然涉及到转变行政职能和方式问题。中国行政机构膨胀,究其原因在于行政职能不清,职能过多,而且采取直接管理、干预的行政方法,政府“全能化”,管了过多的事务。所以,改革行政机构,关键还要转变职能、合理配置职能。

2,人事干部制度改革。行政事务,归根到底要通过行政机构中的行政人员去贯彻执行。为政之道,首推用人,要能够行之有效地选拔、培养和使用公务人员。原有人事干部制度的弊端在于,干部职务终身制、缺乏科学的干部分类、缺乏公开公平竞争选拔的机制、缺乏考核、升降、奖惩、辞职、罢免、退休等管理制度。这就要通过改革,形成一套科学、合理的人事干部制度。

3,中央与地方关系体制改革。新中国建立后,实行的是以中央集权为特征的中央与地方关系体制。在较长的历史时期里,基本上适应了中国国情和经济发展的需要。但是,在社会经济政治日益发展、现代化建设速度加快的情况下,必须进一步理顺中央和地方的关系,按照国家政体的原则,进行中央和地方的适当分权,充分发挥中央和地方两个积极性。要合理划分中央和地方的管理权限,加强中央的宏观调控能力,扩大地方的自主权。

4,行政决策体制改革。中国传统的决策体制的特点是,决策权力高度集中、个人专断。为此,改革原有的行政决策体制,必须建立科学化、规范化的公共政策制定体系,推进公共政策制定的民主化与参与化。

5,行政区划体制改革。经过新中国50年的发展,行政区划体制已形成某些显著特点,如根据经济发展需要适时适地调整行政区划,不搞一刀切;重视不同区域、不同民族的特点;明确划分行政区划的管理权限和审批权限等。但是,现有体制也暴露出不少弊端,如某些行政区域面积过广或过小,未能进行适当调整;区划的层级多且混乱。还必须进行研究和改革。

6,行政监督体制改革。中国行政监督体制包括两大部分,即外部行政监督体制和内部行政监督体制。外部行政监督体制包括政党、国家权力机关、司法机关、社会团体、人民群众等。内部行政监督体制指国家行政机关的自我监督机制。其不足之处在于,行政监督的法律规范体系总体上还不完备;各监督主体之间的权限划分不尽合理。还要进一步改革。

三、行政体制改革的进展

(一)关于行政机构改革和职能转变

从1978年以来,中国的行政机构改革先后进行了四次,即1982年、1988年、1993年、1998年,平均每5年进行一次。

1,1982年改革。在1982年行政机构改革时,中国的国务院行政机构由1978年的86个增加到100个,工作人员达5万余人,达到新中国建国来的最高峰。造成机构多、官员多的直接原因是,“文化大革命”后许多老干部复出,职务得到恢复,需要安排。如当时的第三机械工业部,安排正副部长18人。

这次机构改革的内容是撤并机构、裁减人员,以解决干部副职过多和干部老化。国务院自身的改革率先进行,副总理由13人减为2人,其他部委也大幅度减少副职。经过改革,国务院各部委、直属机构、办事机构减为61个;省、直辖市、自治区级政府工作部门从50—60个减为30—40个;市级政府机构从50—60个减为45个左右;地区行署办事机构从40个左右减为30个左右:县级政府部门从40多个减为25个左右。在人员编制方面,国务院各部门从原来的5.1万人工作人员减为3万人。国务院部委的领导人数由改革前的540多人减少到180多人。中央直属机关部级领导干部的平均年龄由64岁降到60岁,司局级干部平均年龄由58岁下降到54岁,干部的文化层次也有较大提高。地方省级政府人员从18万人减为12万人;市级、县级政府机关工作人员约减20%。

这次机构改革,是新中国建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次机构改革不仅以精兵简政为原则,而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求,力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件,较大幅度地撤并了经济管理部门,并将其中的一些条件成熟的单位改革成了经济组织。

2,1988年改革。1982年机构改革后,国务院工作机构又陆续增加,到1986年底,国务院工作部门共设置72个,其中部、委机构45个,直属机构22个,办事机构4个和1个国务院办公厅。为了适应政治体制改革和进一步深化经济体制改革的需要,1987年12月30日,前总理李鹏在国务院全体会议上宣布了新的国务院机构改革方案。1988年4月9日,七届人大一次会议通过了国务院机构改革方案。

这次机构改革,根据建立一个符合现代化管理要求,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系的长远目标,以及党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则,着重于大力推进政府职能的转变,政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能,科学划分职责分工,调整机构设置,转变职能,改变工作方式,提高行政效率,完善运行机制,加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下,先中央政府后地方政府,分步实施的方式进行。通过改革,国务院的机构由72个调整为65个:除国务院办公厅外,部委机构由45个调整为41个,直属机构由22个调整为18个,办事机构由4个调整为5个。

与1982年的改革相比,这次机构改革第一次明确提出,“以转变政府管理职能为关键。按照政企分开的原则,把直接管理企业的职能转移出去,把直接管钱、管物的职能放下去,把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来,使政府对企业由直接管理为主转到间接管理为主。”但是,这次转变职能的任务没有完成,1989年夏季之后由于国内的政治原因(平息动乱事件)和经济原因(治理通货膨胀)而使进一步的改革暂停下来。

3,1993年改革。1988年的机构改革,最终仍然成为旧体制的又一次“回归”。到90年代初,国务院的工作部门膨胀至86个之多;地方政府平均数省级达到70多个,市级达到65个,地区级达到50多个,县级达到45个。1991年末,全国各级政府工作人员达到920万人,当年全国行政管理费开支达370多亿元,占国家财政支出的37%。沉重的负担再次敲响警钟!

1992年10月,中共十四大作出了“下决心进行行政管理体制和机构改革”的决策,并提出从1993年开始3年内基本完成机构改革。在解释这次机构改革方案时,时任国务院秘书长的罗干说:“这次机构改革和以往机构改革的不同,就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。”这次改革方案中引人注目的一是综合经济部门中组建了国家经贸委,以“加强对国民经济运行中重大问题的协调”;二是专业经济部门的改革被分为3类,其中一类由政府部门改为经济实体,即撤销航空航天工业部,组建航空工业总公司、航天工业总公司,另两类改为行业总会,即撤销轻工业部、纺织工业部,组建中国纺织总会和轻工业总会。改革后,国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个,后又陆续减至40个。

这次机构改革有两大特点,第一,突出了在建立社会主义市场经济条件下,要把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的基本目标;第二,突出地把转变政府职能放在首位,以转变政府职作为机构改革的指导思想。但是,这次机构改革也并不令人满意,没有完全实现以上提出的目标和指导思想。究其原因,首先,在新旧经济体制转换过程初期,计划经济体制还有很大的影响,机构改革不可能一步到位;其次,当时经济出现过热要实现“软着陆”,还必须政府部门的有力干预,这也妨碍了职能转变;最后,中国要保持经济发展的较高速度和经济增长率,在市场经济发育不成熟的情况下,还离不开政府的强有力作用。

4,1998年改革。1998年机构改革是针对着上一次机构改革存在的问题而展开的。这次机构改革,是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善公务员制度,建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍,建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。

这次行政机构改革,由于是在建立社会主义市场经济体制有了6年的时间后进行,因而具备了比1993年改革更好的社会环境和基础。通过改革,国务院组成部门由40个减为29个;各部门内设司局级机构减少200多个,机关人员由3.2万人减为1.6万人,减少一半。省级政府工作机构由平均55个减少为40个,平均减少20%;人员平均精简47%,共减编7.4万。是历次机构改革精简力度最大的一次。

转变政府职能是这次机构改革的关键环节,也取得重大突破。第一,调整了政府与市场的关系。核心思想是,把市场能够做的事情交给市场,政府的责任重点放在市场不能做和效能差的地方。政府责任的重点应放在宏观调控、制定产业政策、规范市场、基础建设和提供公共服务方面。第二,调整政府与企业的关系。核心是政企分开,也就是政资分开。政企不分实际是政资不分。在政资分开方面,实行股份制有了新突破。第三,调整政府和社会的关系。核心是还权于民,大力发展一批社会中介组织,由中介组织提供社会服务。

这次改革取得显著成效:一是政府不再直接管理企业,企业成为市场主体。国务院机构改革中调整并逐步取消专业经济部门,向企业、社会和下级组织下放的职权约200多项;省级政府不再保留工业、商业等专业经济管理部门。二是减少行政审批事项,转变工作方式。国务院机构改革中,通过“三定”重新规定了各部门的职责权限,取消了一大批行政审批事项,把属于企业和社会中介组织的职能交给了企业和社会中介组织。省级政府在全面清理的基础上,大力减少审批事项。浙江省对现有的1372项审批事项,取消、下放和转移751项;天津市对目前的937项审批事项,压缩40%。三是合理划分职责权限,理顺上下左右关系。通过明确界定政府各部门的职责分工,理顺相互关系,避免职责交叉,完善了运行机制和办事程序,提高了行政效率。这次国务院对各部门之间职责的调整有100多项,解决了一批长期关系不顺的问题。


(二)关于人事干部制度改革

新时期以来中国的人事干部制度改革,集中表现为改革原有干部制度,建立公务员制度。当代中国的公务员制度,是在对原有干部制度进行改革的基础上,逐渐演化形成的。它经历了以下四个主要的发展阶段:

1,革故鼎新阶段(1978年12月—1987年9月)。党的十一届三中全会《公报》指出:“实行分级分工分人负责,加强管理机构和管理人员的权限和责任,减少会议公文,提高工作效率,认真实行考核、奖惩、升降等制度。”这一决策,指引着干部制度踏上改革的征程。1979年7月29日,邓小平作了《思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证》的重要讲话,针对当时干部队伍老化的状况,提出要让年轻干部接班,建立退休制度。必须把此项工作提到议事日程上来。这里,又一次明确、具体地阐述了干部制度改革。随后,1979年7月30日中共中央纪律检查委员会全国纪检会议首先使用了“要有步骤地改革党的干部制度”的提法。不久,在1979年9月5日至10月7日中共中央组织部召开的全国组织工作座谈会和11月21日至12月2日召开的全国人事局长会议上,都强调改革现存的干部制度,搞好干部队伍结构的改革工作,建立、健全必要的管理规章。

改革干部制度,为什么要改?怎么改?1980年8月18日,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中,作了全面、深刻的论述。首先,邓小平强调了改革干部制度的极端重要性和迫切性,指出它关系到党和国家是否改变颜色、社会主义能否发挥优越性的大问题;其次,邓小平提出了社会主义建设时期选拔干部要坚持德才兼备的原则,并确立了革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”标准;再次,邓小平提出了改革干部制度的具体内容,涉及到考试、考核、奖惩、升降、监督、罢免、福利、待遇、退休、退职等干部管理工作的方方面面的各项制度;最后,邓小平提出了改革干部制度要有切实可行的途径、稳妥的步骤和正确的目标。鉴于邓小平论述的权威性,该文成为干部制度改革的纲领性文件。

1983年中共中央制定的《全国干部培训规划要点》和1984年中共中央书记处作出的适当下放干部管理权限的决定,是干部制度改革进程中占有重要地位的两个文件。前者提出,对干部进行分类培训,大致分为党务类、行政类、经济类、科技类等,除原有的党校外,拟建立“中央行政管理干部学院”、“经济管理干部学院”、“科技管理干部学院”等,培训不同类别的干部。后者指出,要下放干部管理权限,缩小由中央管理的干部范围,干部由党掌握一切干部人事管理权的做法,做到管少、管好、管活。对干部进行分类、分级管理的思想,为行政类干部建立公务员制度奠定了理论基础。

2,初创与试行阶段(1987年10月—1993年7月)。1987年10月,中国共产党召开了全国第十三次代表大会。党的十三大报告明确指出,“干部制度改革的重点,是建立国家公务员制度。”要制定《国家公务员法》,筹建国家行政学院。这一决定,成为当代中国公务员制度创建的界碑。

为了贯彻中共十三大建立公务员制度的部署,负责试行公务员制度的国家人事部,组织草拟《国家公务员暂行条例》,并从1989年初起,开始公务员制度的试点工作,成立了以副部长为组长的推行公务员制度的领导小组,进行试点工作的统筹、协调和安排,并决定,国务院的6个部门:国家统计局、国家建材局、国家海关总署、国家环保局、国家审计局和国家税务总局,作为中央国家行政机关首批试点单位;**、深圳两市作为地方试点城市。经过三年多的试点工作,较好地取得了预期目标:全面进行了公务员制度的试验,探索和总结了公务员管理各个环节的经验;通过试点,进一步检验和修改草拟中的《国家公务员暂行条例》及其他各项配套法规;初步探索了现有政府机关工作人员过渡为公务员的办法。

3,确立与发展阶段(1993年8月—1997年8月)。在公务员制度的试点工作取得可喜成绩的情况下,特别是在党的十四大关于“尽快推行国家公务员制度”的鞭策下,1993年8月14日,国务院令第125号正式颁布了《国家公务员暂行条例》。《国家公务员暂行条例》是经过数年起草、修改,并在实践检验的基础上形成的。它的产生,标志着我国公务员制度的理论与实践进入一个新的阶段。

《国家公务员暂行条例》的出台,表明了我国公务员制度的正式确立,并向着成熟化的方向发展。《条例》对公务员管理的全部内容,体现了6种机制:(1)法制化的管理机制;(2)职位分类机制;(3)激励竞争机制;(4)新陈代谢机制;(5)廉政约束机制。(6)民主监督机制。

在《国家公务员暂行条例》颁布后,与《条例》相衔接,有关考试录用、考核培训等单相法规也陆续制定,并予以实施。从1993年起,中央机关和一些省、市、自治区已采取笔试、口试、试用等方法招收公务员。1994年9月,以培训高中级公务员为主要任务的国家行政学院正式成立,开展了公务员的正规培训工作。

4,深化改革阶段(1997年9月至今)。1997年9月,中共十五大提出了“推进政府机构改革”,“深化人事制度改革,完善公务员制度,建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”的任务。1998年3月召开的九届全国人大以法律形式通过了政府机构改革方案,国务院机关干部编制总数减少一半。这宣告了公务员制度进入深化改革的阶段。

虽然我国于1993年建立了公务员制度,但是,由于当时不是在转变政府职能、精简机构的条件下来实施它,而是采取了原有干部“全员过渡”为公务员的做法,同时由于政府机构的不断膨胀,导致公务员数量急剧增长。1989年初开始公务员制度试点工作时,全国党政干部人数为543万,至1998年初时则达到800多万。1998年机构改革对干部精简的方针是“带职分流,定向培训,加强企业,优化结构。”中央政府机关公务员的精简比例是50%,由3.2万人减为1.6万人;各级地方政府也要精简机构和人员,精简任务在三年内基本完成。20xx年1月,国家人事部部长提出优化公务员队伍结构的新措施:一是推行竞争上岗,各级政府机关内设机构的领导职位,原则上都应通过竞争上岗的方式确定人选;二是加大岗位轮换,把轮岗与竞岗结合起来,对有培养前途的年轻公务员积极进行轮岗,对权力较大岗位的领导人员必须按照规定年限进行轮岗;三是高度重视并做好人员分流工作。今后公务员任用采取委任和聘任相结合的制度,在事业行政单位则采取与行政级别脱钩的办法,重点建立和推行聘用制度,把聘用制度作为多数事业单位(科技、教育、卫生、文化、新闻出版、广播电视等)的一项基本用人制度。20xx年10月,国家经济贸易委员会对国有企业作出规定,政府与企业要由行政隶属关系改为产权关系,取消企业的行政级别,实行全员竞争上岗制度,打破“干部”和“工人”的身份界限,企业内部各级管理人员必须实行公开竞聘、择优聘用,并实行任期制。新一轮的公务员制度改革,因其与按照社会主义市场经济的要求转变政府职能、实行政企分开的机构改革相配套,将最终使公务员制度步上科学化、完善化的轨道。20xx年7月,中共中央向全党全国颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》,更进一步推动了新世纪干部人事制度的深化改革。

(三)关于中央与地方关系体制改革

中央政府与地方政府关系,其核心问题是权力的分配。从新中国成立到改革开放之前,中央政府和地方政府关系的变化,大体构成放权—收权的怪圈。就政府类型而言,中国一直实行高度集权的管理体制,下级服从上级,全国服从中央,权力由下而上逐级集中,集中的程度由中央确定。改革开放以来,为了推进经济体制改革,调整国家权力结构,克服中央高度集权的弊端,我国对中央和地方的关系进行了一系列的调整。调整的总体思路是简政放权:中央向地方放权,政府向企事业组织放权。但放权中也有收权。

20多年来中央与地方关系体制的改革,大体经历了以下4个阶段:

1,从1978年到80年代中期,提出并实施权力下放的改革措施。1978年中共十一届三中全会指出:“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。”1982年中共十二大报告再次强调:“党和国家领导体制的改革,主要是消除权力过分集中。”根据十一届三中全会和十二大报告精神,在这一时期,国家发布了一系列法规和文件,在实践中进行改革和探索。

放权分三个层次:一是上一级政府向下一级政府放权;二是政府综合管理部门向企业主管部门放权;三是政府企业主管部门向企业放权。例如,1979年5月,国家经委、财政部、外贸部、中国人民银行、国家物资总局确定,在首都钢铁公司等8个企业进行企业管理改革的试点。到1980年4月,进行扩大企业经营管理自主权的试点发展到了3300多个;到1981年1月,增加到6000多个。进行改革试点的企业获得了部分计划权、销售权、资金使用权和干部任免权。1980年2月,国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》,即实行“分灶吃饭”体制,将地方的财政与支出由中央下达改为地方统筹使用,使地方能够主动规划和安排地区经济的发展,调动了地方的积极性。1980年1月,经财政部批准,上海轻工业机械公司及所属企业单位进行“利改税”试点,把原来上缴利润改为征收“四税两费”。到1981年1月,实行“利改税”的试点的企业扩大到全国范围的191个。在此基础上,国务院于1983年4月批转了财政部制定的《关于国营企业利改税试行办法》,1984年以后,实行第二步利改税工作,由“税利并存”逐步过渡到完全的“以税代利”,税后利润归企业安排使用,这就进一步改革了政企关系。1984年6月至1985年底,国务院先后批准在武汉、南京、沈阳等7个大城市进行经济体制综合改革试点工作,并赋予这7个城市省级经济管理权限。1984年10月,在《关于经济体制改革的决定》之后,国家进一步简政放权,着重解决国有大中型企业活力的问题,全面落实国家关于扩大企业自主权的各项规定。企业开始从过去那种行政机关附属物的地位,逐步向独立的商品生产经营者的方向转变。

2,80年代中期到90年代初,进一步下放权力,同时克服权力过分分散。1987年,中共十三大报告针对权力过分集中的弊端,提出了进行管理权限改革的原则:“凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行。在中央和地方的关系上,要在保证全国政令统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是提出大政方针和进行监督。在政府同企事业单位的关系上,要按照自主经营,自主管理的原则,将经营管理权下放到企事业单位,逐步做到各单位的事情由各单位自己管,政府的责任是按照规则政策为企业服务并进行监督。”

根据十三大的要求,国务院及有关部门发布了一系列规定、文件,如1988年2月,国务院批准了国家体改委《关于1988年深化经济体制改革的总体方案》;同月,国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》;1988年4月,七届人大通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》;这些规定为进一步理顺中央和地方的关系,政府与企业的关系提供了依据和保证。

按照上述法规、文件的规定,从中央到各级地方人民政府采取了许多实际措施,主要内容是中央向地方放权,政府向企业放权。如国务院从1988年7月起,下放外资企业审批权,省、直辖市、自治区、经济特区、计划单列市均可审批。同月,经贸部决定在经营外贸企业审批权等9个方面下放权力,放宽政策。1988年8月,京、津、冀地区改革外贸体制,70多家企业获自营出口权。辽宁省政府先后下放了23项权力;沈阳市政府五口综合部门分口放权,出台了100多条搞活国有大中型企业的措施;天津市先后制定了200多项转变职能下放权力的具体措施。

在这一时期,由于1988年某些权力下放较快,而宏观管理没有跟上,造成经济生活中出现过于分散的现象。如中央财政支出占gdp的比重,从1972年的19.9%下降到6.9%。为扭转这样的局面,中央从1988年底开始进行治理整顿,涉及到中央和地方的关系上,强调要树立全局观念,适当集中统一,加强宏观调整与监督。在治理整顿的过程中,又上收了一些权力。

3,90年代前期至20xx年,对下放权力进行反思、评估,深入探讨中央和地方事权划分。面对80年代末放权过多,尤其是财权下放过多,出现“财政弱中央”的局面,有人认为国家不应再放权了,而且应该收权;有人则认为,应该要继续放权。改革开放之所以取得如此惊人的发展速度,依赖于地方政府的积极性得以发挥,所以放权是完全必要的。现在仍要强调放权,特别是真正放还给基层、企业,不能走一放就乱、一乱就收的老路;还有人主张,该放就放,该收就收,但要寻找中央和地方关系的均衡点。中国调整行政权力结构,从整体上是向权力下放倾斜,向地方政府放权,扶持企业自主、社会自治,把管理经营权放到基层,权力结构向地方化、基层化、社会化发展,自下而上发挥能动性。但在主要领域还需要加强中央政府的统一权威,以调解社会总供需的平衡,控制财政金融,搞好社区间协调,掌握产业政策,调节发展速度,调动全国力量集中办大事。

1992年,中共十四大报告指出,要合理划分中央与地方的管理权限,充分发挥中央和地方两个积极性;转变政府职能,实行政企分开,各级政府及其部门都不得干预国家法律规定属于企业行使的职权,不得截留下放给企业的权利。这在处理中央和地方关系问题上,肯定了要继续放权,但要正确划分中央和地方的事权。普遍的观点认为,可将权力分为中央专有、地方专有、中央和地方共有三种:(1)中央专有的权力主要是:外交、国防、国家安全、货币发行(特别行政区除外)、海关、国家税收政策及国税征收、宏观经济调控、重大基础设施建设等。以上权力必须由中央制定并负责执行。(2)地方专有的权力主要是:民族区域及特别行政区自治、地方税征收、地方基础建设、举办地方事业、区域经济合作等。以上权力由地方行使,中央不应任意干涉。(3)中央与地方共有的权力极为广泛,主要是:经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等。上述权力的运作可分为多种形式:一是中央负责制定政策法规、全国统一的技术标准及重大决策,具体实施交由地方负责;二是中央提出要求,引导地方积极配合,中央根据地方配合程度与工作绩效,提供支持、予以奖励(如专项资金、补助金等);三是中央协调,各个或部分地方共同决策、共同实施。1994年,基于划分中央和地方事权的思路,实行了分税制,即分国家税、地方税和共享税三种。在目前情况下,中央政府的财政收入要占比重的60—70%,在共享税中国家要占比重的70—75%,同时建立转移合理、科学的支付制度。

4,20xx年至现在,加大行政审批制度改革力度,大规模减少行政审批。随着加入世界贸易组织,20xx年9月,国务院成立了由李岚清副总理任组长的国务院行政审批制度改革工作领导小组,并在监察部设立了负责日常工作的办公室。10月18日,国务院批转的监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。10月24日,国务院召开了电视电话会议,对在全国范围内推行行政审批制度改革工作作了统一部署。截至目前,31个省、自治区、直辖市都相继开展了行政审批制度改革,绝大多数省(区、市)对省一级政府部门审批项目初步进行了清理和处理,一些地方已经着手进行第二轮和第三轮改革。大多数省、自治区、直辖市对审批项目作了较大幅度的削减。有些地方还对地方性法规和政府规章进行了清理。20xx年,北京市转变政府职能,强化服务意识,进一步大力压减行政审批事项。共取消审批事项183项。使投资项目审批实现进“一个门”(北京市固定资产投资项目办理中心),上“一个网”(北京市固定资产投资项目审批专网),用“一张图”(北京市电子地理信息地图),进一步改善了政府的形象。过去,北京市审批一个固定资产投资项目要跑30多个部门,有80多个审批环节,要盖100多枚公章,审批时间长达480天。改革后,审批环节只剩下3 0多个,一个投资项目审批手续在60至180天内即可全部完成。国务院各部门行政审批制度改革工作也取得明显进展。截至20xx年1月底,65个有行政审批职能的部门和单位,全部报送了清理工作情况,审批项目的清理基本完成。据初步统计,各部门共清理出审批项目4000多项。其中,经济管理事务和社会管理事务各约占一半。要抓紧制定《行政许可法》,从而把行政审批制度改革与法制建设结合起来。改革行政审批制度是建立社会主义市场经济体制的必然要求;是进一步转变政府职能的重要突破口;是从源头上预防和解决腐败问题的根本性措施。

20多年来中央与地方关系体制的改革,虽未彻底摆脱旧有的放权——收权模式,但也未完全按旧的思路、框架进行。正在按照社会主义市场经济和社会全面发展的要求,在简政放权和维护中央权威的基础上逐步向着新的科学的体制结构发展。


(四)关于行政决策体制改革

自新中国建立以来,中国的行政决策体制经历了五个主要发展阶段:(1)1949—1954年,依据第一届全国政协会议制定的中央人民政府组织法的规定,形成了中央一级的中央政府下辖属政务院的两级政府和决策体制,以及大区人民政府委员会代表中央在各地区领导、监督地方人民政府的领导体制和决策体制。(2)1954—1958年,依据第一届全国人大通过的第一部《中华人民共和国宪法》,国务院作为最高国家行政机关,直接领导省、市工作,加强了集中统一的领导体制,在决策上也强调自上而下。(3)1958—1966年,为党政不分、以党代政、党委领导下的行政首长负责制的领导与决策体制时期,强调党的一元化领导。(4)1966—1978年,行政管理体制全面瘫痪,各级革命委员会集党、政、军于一体,取消了现代国家机构所必须实行的基本分工。(5)1978年以来,实行民主集中制原则基础上的行政首长负责制。1982年《宪法》规定,“国务院总理实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”,“地方各级人民政府实行省长、县长、区长、镇长负责制。”但是,这样的规定并不意味着在管理的一切活动中,均由行政首长一人拍板。相反,在讨论重大问题时需要采取合议制。《宪法》规定,“国务院各部长、各委员会主任……召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议讨论决定本部门工作的重大问题。”这说明,中国行政决策体制是,讨论、决定重大问题的合议制与执行重大决策的分工负责制的有机结合,也即是民主集中制基础上的行政首长负责制。

改革开放以来,为实行科学的行政决策体制,中共提出了很多措施。1988年,中共十三大报告提出建立社会协商对话制度,提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话,应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。1992年,中共十四大报告明确指出,决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节,领导机关和领导干部要认真听取群众意见,充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用,加速建立一套民主的科学的决策制度。1997年,中共十五大报告进一步指出,要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率。要扩大基层民主,实行政务公开和财务公开,让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业,对干部进行监督。

(五)关于行政区划体制改革

世界上无论哪个国家,出于治理的需要,都要把疆土划分为若干层次的行政区域,并在所划分的区域内设置相应的、层级不同的行政机构。中国的行政区划实行以四级为主,二级、三级并存的体制。

实行四级体制的是:(1)省、自治区—→(2)市(省辖市、地级市)、地区行政公署(省级派出机构)、自治州、盟—→(3)县、市(县级市)、旗、区(郊区)—→(4)乡、镇,构成中央(级)、省(级)、市(级)、县(级)、乡(级)五个行政级别。

实行三级体制的是:(1)省、自治区—→(2)市(省辖市、地级市) —→(3)区(省辖市和地级市的城区);还有(1)直辖市(省级)—→(2)县、市(县级市,不设城区)、区(郊区)—→(3)乡、镇,构成中央(级)、省(级)、市(级)、县(级)和中央(级)、省(级)、县(级)、乡(级)四个行政级别。

实行二级体制的是:(1)直辖市(省级)—→(2)区(直辖市的城区),构成中央(级)、省(级)、县(级)三个行政级别。

改革开放以来,在行政区划上出现了如下重大的调整:

1,计划单列市。为发挥经济中心城市和沿海开放城市的经济辐射功能及带动作用,建立中央与中心城市两级经济调控体系,自1983年起,中央对重庆、武汉、沈阳、大连、**、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等14个城市实行计划单列。计划单列的主要内容一是经济与社会发展计划全面单列,直接纳入全国计划综合平衡,统筹安排;二是享受省一级经济管理权限。此外,部分单列市财政独立,中央及省将部分企业下放到单列市。

实行计划单列市,在行政区域上增强了计划单列市的辐射功能,经济上有更大的自主权,自我发展的动力增加,经济、社会发展速度加快,进而带动了周边地区的发展;增强了中央对国民经济的宏观调控能力,单列市经济力量雄厚,其工业总产值、国民生产总值、社会商品零售总额、利税总额分别占全国的15%、17%、18%、16%,中央可以直接控制这些城市的经济能量与经济发展动向,有利于加强中央对整个国民经济的宏观调控。在行政区划上,丰富了行政级别,1994年2月25日中央编制委员会确定14个单列市及济南、杭州共16个城市的行政级别为副省级,受省领导,在工资、待遇等方面享受副省级规格(其中的重庆市后于1997年升为直辖市,为省级)。副省级的出现,使该市内的区由原县级升格为副市级。而原来二级体制中直辖市的区,实际上也由县级升为市级,构成中央(级)、省(级)、市(级)三个行政级别。当然,现在对副省级、副市级的争议很大,持否定意见的根据是法律上尚无此规定。

2,撤县改市。改革开放以来中国的农村经济有了快速发展,农村剩余劳动力大量转入非农业生产领域,商品经济的大潮不断冲击着城乡壁垒。传统的切块设市的模式,即依据“市县分立、城乡分离”,“城市工业、农村农业”的二元经济结构,在县的中心城镇或县、市中心以外的重要工矿镇、交通枢纽、边境口岸等及其近郊设置市,常形成市县并存,城乡分治的格局。随着经济的发展,市县矛盾日益尖锐。为此各地在实践中逐步酝酿出撤县改市的新模式。首先在浙江省试点,1983年民政部、劳动人事部在上报国务院的《关于地市机构改革中的几个重要问题的请示报告》中,肯定了撤县改市模式,并提出县改市的具体标准。经过几年的实践,民政部于1986年上报国务院,将撤县改市作主导设市模式,得到国务院的批准。到1994年底,全国撤县改市373个。

撤县改市有利于城乡结合,促进了城乡经济的发展,解决了长期以来市县并存,同驻一地难以解决的矛盾。通过撤县改市措施,也精简了机构,减少了行政编制,节约了经费开支有利于提高行政管理的效率与水平。但是,许多地方为了提高知名度或谋得地方利益,盲目改市,形成一股“设市热”,结果是名不副实,有的农业县建了市,有的穷县也摇身一变成为市,但是设市后依然是老样子,对地方经济并没有起到真正的推动作用。

3,市领导县体制。所谓市领导县体制,就是把中心城市和与该城市有密切联系的农村归由经济实力强的中心城市领导。这一领导体制解决了过去市(地级市)与地区行政公署(省级派出机构)并立的矛盾。以往地级市周围的县及乡村由地区行政公署领导,造成城乡分割发展。实行市领导县体制后,在市领导县的地方撤销了地区行政公署,减少了行政机构。1982年,中央发出了改革地区体制、实行市领导县的通知后,首先在江苏省试点,而后在江苏、辽宁、广东三省推行,进而在全国普遍实行。

市领导县体制也存在一些问题。由于中国城乡发展的不平衡,采用行政手段硬把市县捆在一起,不符合市、县发展的规律,从而导致市、县矛盾尖锐。由于城市本身事务太多,市领导的精力往往放在市区,因此普遍存在重城市轻农村、重工业轻农业的现象,不仅没有起到加强农村经济的领导,反而削弱了农村工作。此外,由于城市和农村互惠互利的经济联系不是靠经济手段和发展规律建立起来,因此,在利益分配上就存在市“吃”县、市“卡”县等现象,城市不仅没有带动农村发展,反而通过行政手段对农村资源进行了剥夺和侵蚀,破坏了农村经济的健康发展,动摇了城市发展的基础。

4,特别行政区。1997年7月1日和1999年12月20日,中国恢复对香港、澳门行使主权,分别建立了特别行政区。特别行政区直辖中央政府,是地方政府,其外交、国防等国家事务由中央负责处理。特别行政区依据《基本法》的规定,实行高度自治,享有行政管理权,依法自行处理特别行政区的行政事务,并享有立法权、独立的司法权和终审权,其权力高于其它一般的行政区。特别行政区的设置,极大地丰富了中央与地方关系的现实内涵。

(六)关于行政监督体制改革

改革开放以来,中国政府致力于行政监督制度的建立和不断健全,改变了过去缺乏行政监督体系的状况。20多年来,中国建立的监督制度有如下方面:

1,党纪监督制度。由于中国国家公务员大多数都是中共产党员,加强共产党的纪律约束至关重要。1978年中共十一届三中全会决定重建中央纪律检查委员会。从此在查处党员违纪过程中,有了一个具有强有力的机制。中纪委重建后先后制定了《关于共产党员在经济领域中违法犯罪党纪处理暂行办法》(1983年3月)、《关于严惩严重经济罪犯的意见》(1983年12月)、《关于共产党员要模范地遵守职业道德的通知》(1987年3月)、《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》、《关于党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》(1988年5月)、《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》(1988年5月)、《关于党员违反社会主义道德党纪处分若干规定(试行)》(1989年12月)、《关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的决定(试行)》(1990年7月)、《关于对妨碍案件查处的党组织和党员党纪处分的规定(试行)》(1990年7月)、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(1994年1月)、《党政机关县(处)级以上领导干部廉洁自律的五条规定》(1994年3月)等,为约束、监督党员公务员提供了制度保证。

2,行政检察制度。1987年,中国正式恢复成立了自1959年以来撤销的国家监察部,建立了政府部门的行政监察制度。1989年9月,制定了《国家机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定实施细则》。1990年11月,颁布了《中华人民共和国行政监察条例》。新建立的行政监察制度同50年代相比,其特点是监察对象确定为国家行政机关的工作人员,除保留前监察机关的检查权、调查权和建议权以外,还具有一定的行政处分权;国家行政监察机关在其依据建议权提出的建议不被采纳时,可以向上级监察机关或国务院申告。行政监察机构的建立,为政府的廉洁自律确立了组织体系。

3,经济检察制度。根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》和其他法律的规定,结合改革开放反腐败的司法实践,1986年确立了《人民检察院直接受理的经济检察案件立案标准的规定(试行)》,从而使人民检察院担负的经济检察作用更加明确。1989年8月,广东在全国人民检察院系统率先成立反贪污贿赂局,使反腐败的斗争更加职能化。现在,全国各级人民检察院系统基本建立了反贪污贿赂局,使经济检察制度发挥了重要的作用。1995年11月,最高人民检察院成立反贪污贿赂总局,加大了打击贪污腐败的力度。

4,行政诉讼制度。1989年第七届全国人大二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》,制定了公民、法人或其他组织,对行政机关和行政工作人员具体行政行为侵犯其合法权益而提起诉讼的制度,即“民告官“制度。行政诉讼制度的建立,是对行政机关和行政工作人员滥用权力的有力制约。从1990年10月至1993年6月,各级人民法院共受理行政诉讼案件7万多件,比《行政诉讼法》实施前的17年增长1.7倍,其中民告官胜诉2500件。

5,举报制度。1988年3月,深圳、广州、汕头率先在全国人民检察院系统建立了“经济举报中心“。随即很快形成覆盖全国的举报网络。监察部于1991年制定举报工作办法,举报制度建立。中纪委、监察部、最高人民检察院在中央电视台和中央各大报纸反复公布举报电话号码。许多全国轰动的大案要案都是群众举报的。

四、行政体制改革的启示

从中国的实际情况出发,应该肯定中国行政体制改革是非常成功的。中国行政体制改革的成功,缘于指导思想和方针、政策的正确。20多年行政体制改革的实践,透射出许多发人深思的启示。

1,行政体制改革要以经济建设为中心,服务于经济体制改革和政治体制改革的需要,并构成改革中的关键环节

政府行政体制作为国家上层建筑,要服从和服务于经济发展和社会主义市场经济的建立和完善。行政体制改革要把“是否有利于发展社会生产力,是否有利于增强社会主义综合国力,是否有利于提高人民生活水平”,作为衡量各项改革也包括行政体制改革在内的是非得失的标准。凡是能达到“三个有利于”,就要解放思想,大胆改革。中国20多年行政体制改革的基本经验就是,行政体制改革要顺应经济体制改革和政治体制改革的需要。特别是经济体制改革决定着行政体制改革的发展趋向,并为行政体制改革的发展提供动力。

行政体制改革服从于经济体制改革和政治体制改革,但也反作用于经济体制改革和政治体制改革,行政体制改革不能滞后。从中国的情况看,行政体制改革是经济体制改革和政治体制改革的结合部,经济体制改革和政治体制改革如果没有行政体制改革的发展和突破,也难取得成效和巩固其成果。

2,行政体制改革要坚持“分步实施、逐步到位”和“重点突破、整体推进”的渐进式改革策略

从传统的计划经济向市场经济过渡,这已成为当今世界许多国家的必由之路。每个国家各自应选择自己认为适宜的转变方式。我们认为,“改革是一场革命”,但这是一场渐进式的“革命”,必须采取从点到面,从局部到整体,从表面到深层,从单项改革转向整体改革的渐进推行方式。中国的改革,1978年后是先从农村起步,先试点,积累经验,然后在面上推广,社会震动小,收效较好,实现了农村从旧体制向新体制的平稳过渡。1984年后,改革的重点转向城市,使改革进入全面开展的新阶段。从经济体制改革逐步推向教育、科技、卫生、文化等体制改革。城市经济体制改革也是先试点再推广,先搞企业微观的、浅层次的改革,再搞中观的、宏观的和深层次的改革。1994年财税、、金融、外资、外汇、物价、投资体制的深层次改革,也是创造条件逐步出台的。行政体制改革也经历了从单项的精简机构转向转变政府职能,到行政体制整体改革的。改革是先从突破旧体制转向侧重建立新体制,从政策调整转向体制创新,在实行双重体制并存的过程中,逐步用新体制代替旧体制。

3,行政体制改革要持续、深入的进行,必须始终抓住和解决重大问题,以重大问题的解决带动其他问题的解决

综观20多年中国行政体制的改革,所要解决的问题很多,但重点问题集中在机构改革、转变政府职能和人事干部制度改革上。对这些重大问题的解决已有了很大进展,但也仍存在不少难点。从现实的情况看,机构反弹、重新膨胀,行政职能没有简化,仍然管了许多不该管的事,放下去的权力又收回来,精简的人员又回来了,都还可能发生。行政体制改革要深入发展,巩固改革的成果,避免迟缓、乃至半途而废的局面,必须以此为契机,推出有力度、深度的改革措施。

人类跨入了21世纪,这将是中国实现社会主义现代化的新世纪。在新世纪里,中国将通过改革,创造出一个充满生机和活力的现代化政府行政体制。

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