二、行政授权方式
. （一）根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式。
. (二)根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权和口头授权。当然，随着时代发展和科技进步，行政授权所使用的信息传递介质也在不断发生变化。
. （三）根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。
三、行政授权过程
（一）行政授权的条件
1．行政授权需要良好的组织和人事基础
2．行政授权还必须把握适当的时机
3．从操作意义上讲，行政授权还必须考虑工作需要，必须考虑一定的限度，这是行政授权的限制条件。
（二）行政授权的程序
1．确定授权的工作内容。
2．选择授权的对象。
3．规定授权工作应该达到的目标、成果、以及完成工作的权限和应负的责任。
4．正式授予权力。
5．检查评估授权成效。
（三）行政授权过程中授受关系的处理
. 注意行政授权的条件，遵循行政权力分配的原则，尤其要保持授权者和受权者之间良好的信任和支持关系。
——3R式授权，即在授权过程中要做到尊重下属，保证下属所需资源，并对在组织成长过程中做出重要贡献的下属进行再投资。其中，尊重（respect）、资源(resources)和再投资(re-investment)三个关键词的第一个英文字母均为 “R”,故此得名。
第四节行政权力的行使
一、行政权力的基础、手段和影响力
（一）行政权力行使的基础
1．结构性权力。结构性权力即组织权力，其基础是行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异。
2．制度性权力。这种权力的基础是行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则。
第 9 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版
3．报酬性权力。报酬性权力起源于交换的不平衡性，此种权力的基础是行政主体对于资源的控制，而这些资源又正是客体所希望得到的东西。
4．强制性权力。强制性权力的基础是行政组织所拥有的威胁和惩罚手段。
5．象征性权力。
在行政管理过程中，象征性的符号资源可以成为行政权力的基础。构成这种基础的资源包括风俗、伦理、舆论、宗教及意识形态等文化精神方面的因素，也包括语言、仪式和氛围等行动方面的象征性因素，还包括徽标、建筑物、设施设备等物质方面的象征性因素。
6．知识性权力。
知识性权力来源于专业、技术和信息等知识性资源，集中体现为专家所拥有的知识技能和信息处理能力，故也有人称之为专家权力或信息权力。
7．关系性权力。
关系性权力的基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等，这种资源是行政权力运行的重要社会资本。
8．人格性权力。
人格性的行政权力取决于具有充任行政主体资格的个人。他们的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等，甚至体格特征，都可以构成一种影响力使客体服从。人格性权力集中体现为个人魅力。
（二）行政权力行使的手段
1．权力压力。
在行政权力行使过程中，行政主体会运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏，或处于危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需要。这样，当行政客体不得不满足的需要到了被剥夺的危险境地时，权力的压力就开始起作用。
2．权力控制。
权力控制是行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示，要求权力客体依主体的愿望行事。
3．权力操纵。
.权力操纵是指行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响权力客体，并使权力客体采取行动以满足权力主体的意愿。
4．权力诱导。
.如果行政主体提出呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因，行政客体根据自己的价值观和目标，经过自主思考或独立估量之后，接受行政主体的意见并将其作为自己行动的依据，那么，这种权力运作就是成功的诱导方式。
（三）行政权力的影响力
——权力和权威
. 第一，权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合于主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。
. 第二，权力通常是以强力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。
. 第三，权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。
. 虽然权力和权威之间具有相关性，而且在多数情况下权力和权威是一致的，但由于它们之间存在着区别，故在特殊情况下，二者之间也可能发生分离。从历时的情况看，专制时代权力和权威分离的现象比较突出，民主时代权力和权威一致的现象较为普遍。
二、行政权力行使的程度
（一）行政权力的行使程度与政府治理能力
所谓“大政府”和“小政府”，并没有明显的界限。它们之间的主要区别在于政府治理的规范性原则、职能范围、行为方式、实施方式和成本规模等方面，这些都属于表象性的东西。根本的问题还要看政府治理的有效性，要看政府在集体行动和资源获取及资源分配等方面作用的效果如何。
（二）影响行政权力行使程度的因素
首先，行政权力目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素。
其次，影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度。 .再次，影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题。 .复次，影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围。
三、行政权力行使过程中的负效应及其克服
（一）行政权力行使过程中的负效应
——行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果，这是一种违背公共利益和行政根本目的的现象。它主要表现为：
. 第一，利益倒错，公仆变成为主人。
. 第二，权力角逐，手段变成为目的。
. 第三，权力僭越，职权扩张为特权。
. 第四，传统惯性，导致权力滥用。
（二）行政权力的制约机制
——他律机制与自律机制
他律机制在行政权力制约机制中带有根本性质。他律机制也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。
自律机制，即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。
第 10 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版
自律机制必须是建立在相应的权利义务关系之上的机制，自律机制还必须和他律机制有机结合起来，行政权力才能真正得到制约，其行使也才能真正符合于公共利益。
第四章 行政领导
第一节行政领导概述
一、领导的涵义
. “领导”属于那种内涵丰富，外延广阔的概念之一，因而不仅是一个很难确切界定的概念，而且是一个很难取得共识的概念。
. “领”是统领、带领，率领，“导”是教导、指导、引导，领导就是选择一个方向，确定一个目标，制定一个规则，集合一个群体为实现既定的目标而共同工作。
二、领导的基本功能
. 综合地看，领导的基本功能主要包括三个方面：
. 1．确立发展方向和前进目标。
. ——其要义在于综合的事实判断和价值判断，即通过对问题、条件和可能性的理性分析和直觉感悟，确定价值基点、价值标准、价值坐标，以及实现目标的基本方式。
. 2．聚合追随者。
. ——“追随者”指那些基于理想、理念和目标认同的志同道合者。他们通常人数不会太多，以坚持信念为动机，立场坚定，构成组织的核心团队，心甘情愿为实现组织的目标而贡献自己的一切。
. 3．动员和组织群众。
. ——动员和组织群众，就是使分散的、无序的、无关的人群接受既定的价值标准，加入组织并确定位置，按照一定的规则协同工作和行动。
三、领导与管理的联系与区别
. 领导者与管理者是相对的。在宽泛的意义上，对上级而言下级就是管理者，对下级而言上级就是领导者。
. 在严格的意义上，只有那些确定方向、制定规则的组织人才是完全意义上的领导者，而执行政策及使政策具体化的组织人则是管理者。
. 组织可能因为领导者而发生方向性或根本性的改变，管理者的工作则主要改变组织的状态或情形。
领导者与管理者的区别：
. 1．领导者是源于理想和信念的原创（造）者，富于创新精神，强调思想和价值观，注重方向感和感悟力，依靠个性和魅力吸引群众；管理者倾向于安于现状，至多是基于既定理念的创新者，强调制度和规则，注重管束和控制，依赖程序和数量化的方法实施管理。
. 2．领导者有理想、有抱负，崇尚革新，乐于挑战现状，主张 “不破不立”，即通过不断打破旧的平衡，建立新的平衡；管理者接受传统，重视原则、秩序和稳定性，习惯和强调技术方法。
. 3．领导者富有激（热）情和奉献精神，愿意为实现既定的理想和目标而付出巨大的、包括生命在内的代价；管理者通常比较理性，比较在意付出与所得之间的平衡。
. 4．领导者放眼未来，追求前瞻性的视角，历史的视角，注重谋取战略性和长远的利益；管理者重视策略性和短期效应，追求现实的利益。
. 5．领导者着眼于全局性、综合性和宏观的问题；管理者着眼于局部的、专业性和微观的问题。
. 6．领导者讲求“抓大放小”，善于抓住主要矛盾，主张有所为、有所不为；管理者重视勉力勤为、事必躬亲。
. 7．领导者更依靠发自内心感悟的，包括来自灵感或直觉的个性化的行为选择，所以，在本质上，领袖从来是无法培养的；管理者更注重通过学习而获得知识，以及对规律性、普遍性方法的掌握。
第二节领导者的人生价值观
一、英雄观
——领导者追求卓越的人生价值取向，以及相应的动机强旺的进取状态，表现为有着比较强烈的建功立业的欲念以及比较高的成就期望值，
并愿意因此面对风险、接受挑战、付出代价、承担责任。
.“英雄” ——“草木之华谓之英，万兽之杰是为雄。”
.其一，开历史之先河，创前无古人之伟业，并深刻影响后世者，谓之做英雄。如秦始皇，亚历山大大帝。
.其二，摧锋于正锐，挽澜于极危者，且“死而不亡”，即精神（遗产）永存者，谓之做英雄。如美国开国总统乔治 •华盛顿。
.其三，“夫英雄者，胸怀大志，腹有良谋，有包藏宇宙之机，吞吐天地之志者也。”英雄乃人间之龙。如王安石的 “人言不足恤，天变不足畏，祖宗不足法”。
.其四，“夫英雄者，论世惊骇，言事有理，有纵观古今之能，通晓天地之智”，“夫英雄者，横则可理天下,纵则可惊世俗夫英雄者”。如亚里士多德、孔子、孟子、老子、司马迁、司马光等等。
二、生死观
生死观是关于生与死的根本看法，是人生价值的核心命题。
.勘破了生死关的人是视死如归的人，是无所畏惧的人。勘破了生死关的领导者，是无所畏惧的领导者，是组织的栋梁。
.但是，问题的另外一面是，生命诚可贵，匹夫之勇非真勇，不得有无谓的意气之争。生死抉择的唯一标准是要看是否能实现人生的价值与社会的价值。
——“古之真人，不知说生，不知恶死”；“人固有一死，或重于泰山，或轻于鸿毛，用之所趋异也”， “向令伍子胥从奢俱死，何异蝼蚁。弃小义，雪大耻，名垂于后世”，“知死必勇，非死者难也，处死者难。方蔺相如引璧睨柱，及叱秦王左右，势不过诛，然士或怯懦而不敢发。相如一奋其气，威信敌国；退而让颇，名重泰山，其处智勇，可谓兼之矣”。
第 11 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版
三、名利观
名利观是关于个人的名位和利益的看法。 .中国人自古以来的崇高境界是“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，“以天下苍生为念”；持平的要求是“君子爱财，取之有道”，”道常无为而无不为”； .保守的古训是“君子喻以义，小人喻以利”，”王亦曰仁义而已矣，何必曰利”； .出世的看法是“结庐在人境，而无车马喧。问君何能尔？心远地自偏。采菊东篱下，悠然见南山。山气日夕佳，飞鸟相与还。此中有真意，欲辨已忘言。” .名利观之于领导者正确与否的原则界限主要有以下两个互为条件
方面： .其一，出发点和目的是否具有正当性、有益性。 .其二，行为方式和权谋手段是否具有合法性、合理性。
四、修养观
修养表示一个人在理论、知识、艺术、思想等方面的一定的水平，亦表示正确的待人处世的态度和方法。
. 第一个层面上，领导者必须有修养。修养的背后是积极的人生态度，艰苦的学习过程，丰富的人生阅历和领导经验。“以其昏昏，使人昭昭”是领导者的最大的忌讳之一。
. 在第二个层面上，领导者应当是充盈、内敛、谦冲、和顺、平实的，修养的背后是大智大慧。静水流深。在这方面，中国传统的政治智慧讲求“智者不锐、慧者不傲、谋者不露、强者不暴”。
五、荣辱观
荣辱观就是关于荣誉和耻辱的基本看法。
.中国人自古以来就认为荣辱观是与人格一样重要的人生价值观，主张无论做人还是为官，都应当“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，并把礼义廉耻上升到“国运”的高度加以理解：“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭亡”。
.进入21世纪后，作为国家意识形态的一部分，执政党提出了引导国民、匡正政府官员的荣辱观的以“八荣八耻”为主要内容的新荣辱观：“坚持以热爱祖国为荣、以危害祖国为耻，以服务人民为荣、以背离人民为耻，以崇尚科学为荣、以愚昧无知为耻，以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻，以团结互助为荣、以损人利己为耻，以诚实守信为荣、以见利忘义为耻，以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻，以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻。”
第三节优秀领导者的品格
一、道德无缺
.道德是“社会意识形态之一，是人们共同生活及起行为的准则和规范，道德通过社会的和一定阶级的舆论对社会生活起约束作用。”对于领导者来说，道德是立身之本，是自律的核心。可以分出3个层次：1．公民道德。2．职业道德，既所谓官德。3．使命道德。
二、心存仁义
.对于领导者而言，心存仁义有两种情形：其一，善心常驻。智者无虑，勇者无惧，仁者无敌。其二，大仁大义。
三、为人正直
. “正直”是人类有关价值观和道德观的基本问题之一，也是为官者有关政治品格和政治道德的基本问题之一。
.正直的领导者至少具有以下几个方面的行为特征： .其一，正直的领导者是天下为公之人。其二，正直的领导者是正心诚意之人。其三，正直的领导者是公道正派之人。其四，正直的领导者是清正廉洁之人。
第四节优秀领导者的基本素质
一、动机强旺、意在高远
这主要指他们有明确的理想、志向和抱负，以及相应的追求卓越，建功立业的强烈而持久的欲念。
.在现实生活中，“功业”构成了动机强旺、意在高远的价值基点，具体又包括三个方面，即功名、功利、功德。在中国历史上，这些被经典地概括为“太上有立德，其次有立功，其次有立言，虽久不废，此之谓不朽”；简称立德、立功、立言。
.后有唐代学者孔颖达对此作了精僻的阐述：“立德，谓创制垂法，博施济众；立功，谓拯厄除难，功济于时；立言，谓言得其要，理足可传。”简而言之，“立德”的价值取向是做圣人，“立功”的价值取向是做英雄，“立言”的价值取向是作传世之文章。
二、意志坚强、坚韧不拔
意志是“决定达到某种目的而产生的心理状态，往往由语言和行动表现出来”。意志力表示这种心理状态的特质和程度，即意志力愈强大，这种心理状态愈是自觉、强烈、持久、稳定。强大的意志力具有果敢性、忍耐性、自控性、持续性等特性。强大的意志力通常以忍辱就屈、坚韧刚毅为外在的表现形式，而忍辱就屈、坚韧刚毅则与“图谋”相联系。
.强大意志力的来源，则是艰难困苦的社会实践。
.英国第二次世界大战的名将之花伯纳德•蒙哥马利（Bernard Montgomery）说：“如果没有意志，即使有能力也无济于事”
.美国前总统理查德•尼克松（Richard Nixon）的名言是：“永远不要放弃奋斗”。
三、执中有权、通权达变
通达，即执中有权、通权达变，乃政治谋略的核心内容之一。
. 在一般的意义上，执中有权、通权达变指酌客观情势的变化而因事制宜和因人制宜。在延伸的意义上，执中有权、通权达变与权谋相联系。
. 权谋亦称权术、权机、权变、权略、权数、权宜。其原本涵义是中性的，即以灵活、机动、多变的方法、技术和手段看待和处理问题，但在目的不正当的条件下，具有贬义。
.成功的领导者都是权谋的高手。
第五节领导力及其提升
一、领导力的涵义与构成
“领导力就是在实践中有用的一系列人们能看到的技巧和能力。”
.领导力讨论的中心问题，“是领导者如何通过实际行动，把理念化为行动；把愿景化为现实；把障碍化为革新；把分裂化为团结；把风险
第 12 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版
化为奖赏。”
.值得强调的是，在一定的意义上，领导力就是行动能力。“如果说经济学家和其它思想家们拥有思想，把思想付诸实践的却是政治家；这场思想巨变的一个突出的教训就是领袖和领导作用的重要性。”
.英国的玛格利特•撒切尔（Margaret Thatcher）革命，美国的罗纳德•里根（Ronald Reagan）革命，中国的邓小平革命，都是以信念和理想为先导，在献身精神的支撑下，坚定不移、顽强奋斗的经典。
二、领导力的层次
领导力可以分为五个层次：第一层次是职位和权利，大家跟随你是因为他们必须这样做；第二层次是资源和个人关系。因此大家跟随你，是因为他们自愿的选择；第三层次是成绩和贡献。大家跟随你是因为你为组织做出了成绩和贡献，因而建立了威信；第四层次是星火相传。大家跟随你是因为你对他们的培养和提拔，你因此受到尊敬，虽然说你不是管他们，甚至有些人比你的职位更高，但是他愿意接受你的意见；第五层次，也是最高的层次，是因为大家尊重你的品德、为人、能力和你所代表的目标和理想。品质。这一点与机遇和天赋有关。领导力实际上到最后影响两件事情：一是组织的风格或文化，二是组织的价值观。
三、提升领导力的主要途径
. 1．悟道。悟道的意义在于领导者通过在自觉的过程中不断提高个人修养，不断理解客观世界、理解自我，以及客观世界与自我的关系。其价值基点在于寻求和确立主体的宇宙观和人生观。
. 2．知行合一。在这里，“知”是知识、感知； “行”是行为、行动；“合一”是二者的统一。“知者行之始,行者知之成。圣学只一个功夫,知行不可分作两事。”
第五章 行政组织
第一节行政组织概述
一、行政组织的涵意及与类似词之异同
（一）行政组织的涵意
. 1. 广义与狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；
从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。
. 2．静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系，从动态上说，则指行政机要作为人个管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。
. 3. 阶级属性与社会属性的理解：从阶级属性上说，行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构型态、财物所有的行政机关体系，其组织行为，受国家强制力的保障。
（二）行政组织与类似词之异同。
.1．行政机关。国家行政组织是狭义政府的同义语。政府是一个大的组织系统。行政机关则只是政府大系统的一个次级系统。在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。
.2．行政机构。行政机构常与行政机关混用，事实上，二者也确实不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的涵意，行政机关常偏重于主体的、职权的、法规的涵意。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一定是行政机关。在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体，通常称行政机关或行政组织，很少使用行政机构的称谓。
.3．官署。在行政学的意思上，官署主要指具有决定权并对外代表国家意志的事权机关，因而官署是行政机关之一种。在我国历史上，官署亦称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的一种称呼。这种称呼常常表现不满和失望的情绪。
二、国家行政组织的特征
（一）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面： 1．阶级性。 2．决策性。
（二）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次： 1.服务性。2.管理性。
（三）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个昀突出特点： 1. 约束性。2．强制性。
（四）法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面： 1．国家行政组织自身建设的法制性。 2．国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。
（五）系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相结、政令归一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征：. 1．结构性。 2．有序性。
（六）发展性。发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解： 1. 动态性。 2．适应性。
三、行政组织的基本要素
国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方面：
.（一）法规制度健全。
.法规制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。法规制度不仅是国家行政组织实施公共行政管理的基础，同时也是使其行之有效的根本保障。
.（二）组织目标明确。
.目标是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网，各个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有的功能。
第 13 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版
.（三）人事调派恰当。
.制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。
.（四）权责分配合理。
.权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。在通常情况下，权力与责任成正比关系，即权愈盛责愈大，反之亦然。
.（五）财物数量适中。 .财物是行政组织的一大要素。行政经费是财物的核心问题。“适中”是个相对的概念，在不同的国家、地区、机关、层级有不同的含意或标准。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。