二、主要思想内容

由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。

通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。

〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释

古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：

“政治”——国家意志的表达；

“行政”——国家意志的执行

古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：

① 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。—— 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。

② 第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。

这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。

古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。

〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨

古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。

他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在〈政治与行政〉一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。

1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制

（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：

他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。

控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。

（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。

古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。

问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。

如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。

他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。”

古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。

2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权

古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。

美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。

在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。

即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。

古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。

为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。

为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。

因此，古德诺主张行政权的必要集权。

古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。

3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节

如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。

然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。

但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。

政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。

也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。

总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。

这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。

古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。

4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革

古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。

为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。

这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主与效率协调的的重要保证。

其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。

然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。

例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。

在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。

最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志 。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。

古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。

三、简评

在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；

着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。

总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。

因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。

总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。

附：应思考的问题

政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？

古德诺关注的重点问题是什么？

古德诺行政学思想中体现了何种价值目标？

古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要观点是什么？

今天应如何认识看待古德诺这些行政学观点（协调、适度控制、中央集权）

古德诺对行政学研究的主要贡献在哪？对后人的影响如何？

古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国、欧洲的政府体制与管理现状）

古德诺的观点多大程度上被后人在理论或实践中所采纳？

第三讲:泰罗的科学管理理论

一、生平与著述

出生：1856-1915 ；

职业：普通工人、职业管理者、管理思想传播者；

代表性著作：1911《 科学管理原理》

其他著作：《 计件工资制》 、《 工厂管理》 、《 制造业为什么不欢迎大学毕业生》 、〈 效率的福音〉 、〈 科学管理〉 ；

二、泰罗面临的问题及其思考：

传统的管理：经验管理+ 经验生产

工人为什么磨洋工？（如何提高工厂生产效率）

工人认识偏差：以为提高效率会减少就业；

管理制度存在严重缺陷：企业主不愿为高效率支付高工资；

工人传统问题：代代相传的经验工作方法

三、泰罗科学管理思想的主要内容

（一）、作业管理方面

1、工作定额原理（制定科学的工作方法）：

 通过调查研究的方法科学地确定工人的工作定额。

时间研究， 就是研究人们在工作期间各种活动的时间构成，它包括工作日写实与测时。 

工作日写实，是对工人在工作日内的工时消耗情况，按照时间顺序，进行实地观察、记录和分析。通过工作日写实，可以比较准确地知道工人工时利用情况，找出时间浪费的原因，提出改进的技术组织措施。 

测时，是以工序为对象，按操作步骤进行实地测量并研究工时消耗的方法，测时可以研究总结先进工人的操作经验，推广先进的操作方法，确定合理的工作结构，为制定工作定额提供参考。

动作研究，是研究工人干活时动作的合理性，即研究工人在干活时，其身体各部位的动作，经过比较、分析之后，去掉多余的动作，改善必要的动作，从而减少有的疲劳，提高生产率。

所谓科学工作方法就是前面提到过的在实验研究的基础上确定的标准操作方法和采用标准的工具、设备。也即找出标准，制定标准，然后按标准办事。 

2、标准化原理

指工人在工作时要采用标准的方法，而且工人所使用的工具、机器、材料和所在工作现场环境等等都应该标准化，以利于提高劳动生产率。

生铁搬运实验：用铲的科学。

3、能力与工作相适应原理

即主张一改工人挑选工作的传统，而坚持以工作挑选工人，每一个岗位都挑选第一流的工人，以确保较高的工作效率。

第一流的工人：能力与意愿

4、差别计件付酬制

工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。

要在科学地制定劳动定额的前提下，采用差别计件工资制来鼓励工人完成或超额完成定额。如果工人完成或超额完成定额，按比正常单价高出25%计酬。不仅超额部分，而且定额内的部分也按此单价计酬。如果工人完不成定额，则按比正常单价低20%计酬。

（二）组织管理方面

1．计划与执行相分离原理 

计划职能包括三方面内容：

①时间和动作研究并以此作为确定定额和操作方法的依据 ； 

②制定有科学依据的劳动定额和标准的操作方法，并选用标准工具 ； 

③拟定计划、发布指令和命令。

④把标准和实际情况进行比较，以便进行有效的控制 。

这里计划的实质就是管理，计划与执行相分离就是将管理职能从企业的生产职能中独立出来。 

 2、职能工长制：

用八个职能工长取代原来的工长，分权管理；

管理的例外原则 （最高管理层）

例外原则，就是指企业的高级管理人员把一般日常事务授权给下属管理人员负责处理，而自己保留对例外的事项一般也是重要事项的决策权和控制权，如重大的企业战略问题和重要的人员更替等。这种例外的原则至今仍然是管理中极为重要的原则之一。 

 （三）管理哲学方面

与其说科学管理是一些原理和原则组成的管理理论，  不如说科学管理是一种改变当时人们对管理实践重新审视的管理哲学。他倡导劳资双方的精神革命：合作与共同提高效率。

正如美国管理学家德鲁克指出的那样：" 科学管理是一种关于工人和工作系统的哲学，总的来说它可能是自联邦主义文献以后，美国对西方思想做出的最特殊的贡献。"
 

三、泰勒科学管理理论对西方行政学发展和政府管理的影响

1 、行政学家通过科学管理来寻求政府的行政效率  ：

（1 ）美国全国办公室管理协会会长威廉·亨·莱芬韦尔：

 第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得了很大成功。发表许多有关办公室科学管理的论文及著作  。

（2 ）莫里斯·卢埃林·库克 ：

 他是泰勒的亲密合作者，科学管理的早期研究者之一。成功地把科学管理运用于市政管理工作中。

（ 3）伦纳德·D·怀特

美国著名行政学家，他更进一步用科学管理理论研究政府行政管理。

2 、美国政府

 初期的抵制：对于科学管理进入联邦政府的问题，美国国会曾进行了长达五年的调查，由于工会的抵制，最终结果是立法禁止进入。

 后来也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构、促进了政府工作的改革，提高了行政效率。

四、评价

1、 泰勒科学管理的二重性

一系列最丰富科学成就 ；

资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段 ；

2．泰勒科学管理的贡献

（1 ）泰勒在历史上第一次使管理从经验上升为科学。 

（2 ）讲求效率的优化思想和调查研究的科学方法。

总体上， 泰勒促使了人们对管理实践的重新审视与思考，为管理理论的进一步形成和发展开辟了道路。同时，泰勒制的现场作业管理方法在实际的生产组织管理中取得了显著的效果。由于采取了科学管理的作业程序和管理方法，推动了生产力的发展，使企业生产效率提高了许多倍。

3．泰勒科学管理的局限性

（1）泰勒对工人的看法是错误的。

（2）泰勒的科学管理仅重视技术的因素，不重视人群社会的因素。

（3）“泰勒制”仅解决了个别具体工作的作业效率问题，而没有解决企业作为一个整体如何经营和管理的问题

第四讲:法约尔的一般管理理论

一、生平与著述：

1841-1925 年；亨利· 法约尔，法国人，1860 年从矿业学校毕业，随后进入一家采矿冶金公司，并在此度过了整个职业生涯。从1866 年开始一直担任高级管理职务。从采矿工程师、矿进经理，直到公司总经理；由一名工程技术人员逐渐成为专业的管理者，在实践中逐渐形成了自己的管理思想和管理理论，对管理学的形成和发展贡献巨大。

代表性著作:< 工业管理与一般管理>,1916 年.

二、法约尔一般管理理论的主要内容

1 、从企业经营活动中提练出了管理活动并给出了管理的定义

六种基本的企业活动：

① 技术活动( 生产、制造、加工) ； ② 商业活动( 购买、销售、交换) ； ③ 财务活动( 资金的筹措和运用) ； ④ 安全活动( 设备维护和职工安全等) ； ⑤ 会计活动( 指货物盘存、成本统计、核算等) ； ⑥ 管理活动( 计划、组织、指挥、协调和控制五项职能活动) 。 

“管理是普遍的一种单独活动，有自己的一套知识体系，由各种职能构成，管理者通过完成各种职能来实现目标的一个过程。 

2、分析了管理工作的五大职能

（1）计划：

 含义：“计划就是探索未来和制定行动方案“；

计划的重要性：计划对管理工作具有首要的重要性 ；

计划应具有的特点及对计划的要求： “统一、连续、灵活和精确” 。

计划工作对领导者的特定要求：精明、有经验；具有管理人的艺术、积极性、勇气、专业能力、处理事务的一般知识和领导者本身的稳定性。

（2）组织

含义：就是确立企业在物质资源和人力资源方面的结构。就是要建立企业的物质和社会的双重结构；

重要性：组织是管理的第二要素 ；

组织应完成16个管理任务；

组织之管理幅度：主张在组织内维持一种比较狭窄的管理的幅度。

组织中应设立参谋人员，即提出了直线和参谋机构的组织原则——有必要设立专门的参谋机构来协助高级管理人员的工作 。

（3）指挥

含义：指挥即运用其领导艺术以推动组织业务、促使其人员发挥作用、减少无效耗费的过程。

指挥对于管理工作的意义：指挥是管理的第三个要素，就是使组织成员的活动得到保证 。

有效指挥的具体原则或方法 ：a. 对职工有深入地了解；b. 淘汰没有工作能力的人；c. 对组织和职工之间的协定要很了解；d. 作出榜样；e. 对组织要进行定期检查，并使用概括的图表来促进这项工作；f. 召集主要助手开会，以便统一指挥和集中精力；g. 不要陷入琐碎的事务；h. 力争使组织成员团结、主动、积极和忠诚。

（4）、协调

含义：协调就是连接、联合、调和所有的活动和力量；就是使事情和行动都有合适的比例 。

协调的重要性：是管理必不可少的活动之一。管理人员通过协调，让组织成员团结一致，使组织的所有活动和努力都得到统一和和谐。

协调的方法 ：通过组织内部有效的信息沟通来进行协调。

一是应定期召开会议，以便为就组织管理中的问题、进程、计划等方面交换意见提供机会和场所。

二是在会议间隔期，使用联络人员（参谋人员）承担联络工作，以加强沟通协调 。

（5）控制

含义：控制就是要注意一切是否按已制定的规章和下达命令进行。也即对各项工作是否按计划进行随时作出反应。

重要性：控制的目的在于检验管理中其他四种要素的在实际发挥作用时是否得当。没有控制，其他四种要素活动的效果既得不到验证，也得不到保证。

有效控制的方法 ：一是及时采取行动 ；二是检查人员应具备必要的条件 ；三是应注意控制的度，避免对各部门的领导和工作进行过多的干预，以免造成双重领导与越权指挥。

3、提出了十四条管理一般原则

(1)劳动分工：劳动的专业化分工可以提高效率 

(2)权力与责任：二者互为因果

(3)纪律：纪律对于企业取得成功是绝对必要的 ；

(4)统一指挥 ：一个下属都应该接收而且只应接收一个上司的命令；

(5)统一领导 ：凡是具有同一目标的全部活动，仅有一个领导和一套计划 ；

(6)个人利益服从集体利益；

(7)合理的报酬 ：薪给制度应当公平，对工作成绩与工作效率优良者应有奖励

(8)适当的集权和分权:要根据本组织的实际情况，适应改变集权与分权的程度;

(9)跳板原则:在取得授权的情形下,不同部门的低层级管理人员越过上级权力与信息链直接进行沟通与交流,以节省时间提高效率;

(10)秩序: “凡事各有其位”(各有其位，各称其位);

(11)公平:善意和公道.公道是执行已订立的协定,善意地对待员工,关注平等.

(12)保持人员稳定:任何组织都有必要鼓励职工做长期的服务

(13)首创精神:是创立和推行计划的动力

(14)人员的团结:全体成员的和谐与团结是企业发展的巨大力量

4、倡导管理教育

人的管理能力可以通过教育来获得，可以也应该像技术能力一样，首先在学校里，然后在车间里得到 。

指出管理理论具有普遍性，可以用于各个组织之中。

把管理视为一门科学。提出在学校设置这门课程，并在社会各个领域宣传、普及和传授管理知识。以提出一套比较全面的管理理论，并使之得到广泛运用。

三、分析与评价：

1 ．法约尔一般管理理论的贡献：

 （1 ）系统性，理论性，提供了科学的理论构架，并因而被引入课堂；

 （2 ）一般性  ：可应用于工商企业，政府、教会、慈善团体、军事组织以及其他各种组织。

 （3 ）具体管理原则的实用性：给实际管理人员巨大的帮助  ；