（3）政府的内部性与扩张。所谓内部性是指政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利，政府的经济人特征，追求预算最大化（机构规模、技术的复杂性），提高机构的生产成本，使其高于技术上的成本，导致较高的单位成本和多余的全部成本。
（4）腐败。
解决政府失灵的方法：鼓励行政机关之间的竞争；让行政机关享有部分剩余的分配或占有权；运用市场力量，借助私营部门来提供部分公共物品。
（二）民营化的定义及表现形式
1、内涵。从所有制角度来理解：把对公共部门所有的资产归还给私营部门，通常是通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向给私营部门。（狭义）
从目的出发，将其理解为政府利用私营部门（赢利和非赢利）来提供和完成公共政策，改进公共方案的质量。
从主体出发，将其理解为更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需求。（广义）
2、内容。
（1）国有企业民营化，即转让国有企业的所有权，通过出售、清算、兼并等方式将其由国家控制和经营，转交给私营企业控制和管理，或者通过放松管制，引进竞争的方式在原本由国有企业垄断经营的领域促进企业之间的竞争，达到减轻政府财政负担，提高企业效益和产品质量的目的。通常认为英国是最早实行民营化的国家，法国为了实行民营化，特地成立了私有化委员会。
（2）公共物品供给的民营化，即提供者和生产者相分离，政府、企业和非赢利组织之间的角色和功能的互补，鼓励提供主体和生产主体的多元化。
（3）公共政策领域的民营化，将公共政策领域中的资料收集、政策分析评估甚至政策制定等工作外包给非政府组织。美国审计署对联邦政府4个主要部门中的咨询服务所做的审查发现，20%以上的合同涉及本应该由政府履行的职能。
3、民营化措施。契约外包、特许、补助、出售、赠予、凭单、志愿服务、自我服务等。
（1）政府出资和管理，私营部门或非赢利部门履行生产或提供职能，如合同承包、给予生产补助等。
（2）政府主要进行管理，由私营部门或非赢利部门出资和生产，如特许经营、国有企业拍卖等。
（3）政府主要进行管理，由消费者自己组成志愿团体，生产和提供自己需要的产品或服务，如志愿者行动。
（三）我国的民营化改革实践
1、转换国有企业经营机制。调整国有企业布局和机构，十四大以来，推动国有企业的抓大放小工作，鼓励民间资本通过购买、兼并、租赁等方式获得部分国有企业尤其是中小企业的所有权和控制权，实现国有企业股权结构的多元化，效果：国有及国有控股工业企业的总产值占全部工业总产值的比重，已由1980年的80%下降到2001年到41%。
2、放松管制，促进市场竞争。政府在电信通讯、航空等领域放松管制和市场进入限制，鼓励社会资本的进入，修改了外商投资目录。
3、在基础设施领域通过合同承包、特许经营等方式逐步让民营资本进行基础设施建设领域。
4、障碍：制度保障不足（如缺乏保障志愿者权益的法律法规，这是志愿者事业的软肋）；参与者能力的限制（数量、人员素质）；政府干预（反对或操纵）。
（四）民营化条件
1、制度健全。
2、市场发育成熟。（竞争主体、资源的流动性、经营能力和意愿等）
3、民营化的公共物品必须有明确的可供衡量的目标或标准。






















第二讲  政策过程

所涉及到的章节：第三章、第五章、第九章
第四、六、十章（陈振明）

一、公共管理主体特点
1、政府
政府作为所谓纯粹的公共部门，它具有以下基本特点：
（1）政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理，这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属于私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很我事情是无法由私人或私人组织来办理的，例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。
（2）政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力，把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两个方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的。当然，由于社会性质的不同，在公共这一概念下所隐含的意义有所区别。
（3）政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府 通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提，没有一定的人财物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人财物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民的共享的。
（4）政府组织为社会所提供的产品是一种公共产品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此，一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的搭便车现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。
（5）政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种公益人而不应该是一种自利人。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标，在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这些不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
2、非赢利组织
所谓非赢利组织是指在政府和以赢利为目的的企业之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。具有非赢利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非赢利组织相对于政府的优势在珩：更容易接近服务对象；理容易灵活地对服务者的需求做出反应；更适合处理高风险的社会问题。
第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：
（1）第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即纯粹的公共部门的目标是一致的。
（2）第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当作政府组织用来实现其目标的一个重要工具。
（3）第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或准公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。
（4）第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势，但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。
（5）第三部门的非营利性与政府组织以公共利益作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种公益人而非经济人的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于纯粹的公共部门，将它称之为准公共部门是合理的。
3、公共组织与私营部门的区别
（1）决策的强制性。
（2）责任形式。
（3）目标。
（4）提供的产品。
（5）其它因素（对法规的遵守）。
相同点：
（1）竞争性；（2）经济人取向；（3）生产性。
二、公共管理主体的作用
1、政府的作用（政府和市场之间的关系问题），不同的看法
在关于政府和市场各自的作用以及它们之间的关系的认识上，存在两种误区：一种是片面夸大国家或政府的作用，交政府视为一个无所不能的仁慈的君主，认为政府能够完全弥补市场缺陷，消除市场迟滞，因而主张政府全面干预社会经济生活。这种政府神话是建立在这样一个假定的基础上的，政府及其官员是大公无私的，无所不能的，是公共利益的代表，追求公共利益最大化。另外一种则是片面夸大市场的作用，认为市场机制本身能够解决各种经济问题，政府的干预只能使问题恶化，因而反对政府干预，主张自由放任。这是一种关于市场作用的乌托邦观点。这是建立在完善的、充分竞争市场的基础上的。
（1）守夜人政府。保护本国社会安全，使之不受其它独立社会的暴行与侵略，保护人民，不使社会中的任何人受其他人的欺负和压迫；建设并保护某些公共事业及某些公共设施。
（2）政府干预——市场失灵的存在（自由资本主义向垄断资本主义发展的阶段）。20世纪20年代的经济危机暴露了市场缺陷（由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状态）；市场的自由竞争往往导致市场垄断，进而限制竞争的展开，不利于市场价格机制的正常作用；贫富分化问题、适都生存；信息不对称导致的效率损失；公共物品的提供问题；外部性问题（个人的效用函数或企业的成本函数不仅取决于自身所能控制的变量，而且依存于其他人控制的变量，这种依存关系又不受市场关系的影响）。市场失灵的存在决定了单纯的市场调节难以保证资源配置的合理化，也难以保证经济社会的协调发展，这就决定了市场经济条件下政府作用的范围和内容。
（3）限制而不是放弃政府干预，认为政府和市场都是不完善的，两者之间不是互相替代的关系而是互相补充的关系，政府主要是在市场不能发挥作用的领域起主导作用。
（4）政府与市场之间的差异。
①首先，从交易对象来看，政府适应于交易与配置“公共物品”资源而产生，而市场则是适应于交易与配置私人物品资源而产生的。
②其次，从交易方式来看，政府是通过强制性的命令——服从关系在经济当事人之间进行交易，实现资源配置。而市场则是通过平等当事人之间进行曲的自愿交易来实现资源配置。当某种交易不涉及两个人之外的其他当事人时，采用市场是最有效率的。当交易后果存在外部性，必须在两个以上或更多人一致同意的情况下进行时，就需要采用政府的共同谈判和强制性协调方式来保证交易效率。
③再次，从交易目标来看，政府是一种基于社会福利目标的公共选择，而市场则是一种基于私人利益目标进行的自主选择。
④最后，从交易的结果来看，政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；可能是公共物品供求平衡，或者是供求不平衡。市场运行也可能会出现两种情况，每个人追求最大利益，资源得以有效配置，从而形成协调的社会秩序；另外一种则是每个人追求最大利益，损害了社会整体利益。
（5）在现代市场经济条件下政府的作用主要表现为：
提供公共物品；调控宏观经济；市场机制不能解决经济的周期波动和通货膨胀、产业结构的优化调整、制定长期的发展计划等问题；外部性的消除者；收入和财产的再分配者；市场秩序的维护者。（经济调节、市场监督、社会管理和公共服务）
2、非赢利组织的作用
作用：
（1）社会服务。为社会成员提供中介服务和直接服务。（如出国留学的咨询服务和各种养老院、民办学校）
（2）社会沟通。为政府与企业、政府与社会之间的沟通充当桥梁。一方面，向政府反映企业、社会的意见、建议，为政府提供信息；另一方面，协助政府作好宣传、指导、监督等方面的工作。（如各种行业协会）
（3）社会评价。对生产、消费品作出公正的评价（如各种调查机构）。
（4）社会裁断。调解社会成员之间的纠纷，如消费者权益保护协会。
基本的政治作用：
（1）政府合法性的资源供给者，合法性就是人们对享有权威的人们的地位的承诺和对其命令的服从。
（2）政府权力的监督者。非赢利组织为人们的自由结社提供了自我组织的空间，这些组织以公共利益为目标，以保护人类整体利益为宗旨，通过有组织的活动，唤起公众的公共意识，影响政府的公共决策。
（3）民主价值观的培育者。有利于培养公众的正确的参政观。
政府与非赢利组织的联系：
（1）从非赢利组织获得信息；
（2）非赢利组织从政府输入信息，了解和把握政府的方针政策和各项规定，并向各自的成员传达和引导。
（3）非赢利组织之间争端的裁决者。
非赢利组织的局限性：
（1）非志愿性。许多国家的非赢利组织的经费开支直接来源于政府，各种非赢利组织日益专业，许多工作人员不再是志愿者而是职业受薪者，成为类似的职业官僚，志愿人员缺乏必要的专业知识和培训。
（2）非独立性。由于志愿组织的经费主要来源于政府或企业捐赠时，非赢利组织就逐渐丧失了自己的独立性，受资助者价值观和行为的引导 。
（3）政府职能的虚假转移。不能有效地履行对政府的监督职能，成为准政府组织。
（4）腐败问题。由于一些大型非赢利组织决策的非公开性和非民主性，使得非赢利性组织也受到腐败和责任感缺失等问题的困扰。
3、我国非赢利组织的现状
我国非赢利性组织由于20世纪80年代的经济体制转轨和政府职能的转变，而得到了迅猛发展。但是也存在不少的问题，主要表现为：
（1）人均拥有量不足。非赢利性组织数量的多少在一定程度上可以反映出一个国家和地区文明和民主的发展程度，是公众发挥其作用的重要工具。据统计，我国每万人拥有的非赢利性组织的数量为1.45家，不仅远远落后于发达国家（美国为51.79家，法国则高达110.45家），而且低于印度和巴西这两个发展中国家，非赢利性组织数量的不同，严重制约了市场经济的发展，市场经济不仅需要买卖双方，还需要大量中介组织对市场交易过程进行监督和协调，还制约了社会集体福利水平的提供，非赢利组织的主要功能在于为社会提供集体的福利。例如，社区服务、养老等。由于这些集体物品的消费规模较小，如果政府直接提供，那么组织成本将非常高，因此，政府一般不会直接介入这类集体物品的供给，而是通过非赢利性组织来提供一定的集体物品。
（2）经费不足。无论是官方的、半官方的还是民间的非赢利组织，都存在经费不足的问题，根据2000年对非赢利组织进行的一次调查表明，41.4%的非赢利性组织将它面临的主要是经费不足。
（3）能力不足。非赢利性组织的能力主要是指非赢性组织动员多种社会资源，如社会资源等来实现自己的宗旨，其不足主要表现在非赢利性组织年度总支出规模太小。从微观角度来看，能力不足主要体现为非赢利必组织的领导及其工作人员的个人能力难以适应新的社会环境，缺乏迎接新挑战的观念和知识。
（4）结构不合理。不能适应公众的需要。主要表现为功能结构不合理和服务对象结构不合理。
功能结构不合理：非赢利组织一般分为政治型的（各种人民团体）、业务管理型的（各种行业协会）、利益代表型（代表某群体利益如企业家协会）、公益服务型（弱势群体保护协会）、文体联谊型（围棋协会）和学术交流型（各种学会和研究会）。据调查表明，当前所占比例最大的是学术交流团体，占总数的48%，其次是业务团体，占28%，利益代表和公益型的分别占约6%，非赢利组织的功能结构同社会总体发展状况密切相关，在发达的民主国家，公益服务团体所占比例较大，即使同发展中国家相比，我国的公益性组织的比例也非常低。
服务对象结构不合理：非赢利组织的服务对象大致可以划分为三类：优势群体，这部分人在社会生活中处于中上阶层；中间群体，在社会生活中处于中下阶层；弱势群体，处于下层和最低层，当前为弱势群体服务的非赢利组织数量还较少。
（5）法制缺陷
4、解决非赢利组织困境的措施
（1）建立政府与非赢利组织之间的合作关系。
（2）创造良好的环境，培育非赢利组织发展。
（3）政府制定扶持非赢利组织发展的相关法律、政策。（如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非赢利组织的结构转型，加快公益类和为弱势群体服务的非赢利组织的发展）。
（4）非赢利组织加强和提高自身素质（人员素质、知识水平、对弱势群体的关注）。

三、政策过程
公共管理是社会公共组织围绕公共物品和服务的生产和提供所进行的管理，提供公共物品的过程也就是公共政策的制定和实施过程，可以说，公共管理始终是围绕公共政策的制定、修改和实施所进行的。公共管理的推选就是公共政策的实践过程。一个简单的公共政策过程包括以下几个方面：政策设计（政策问题、政策议程和政策制定）；政策执行；政策监控；政策评估；政策终结或政策调整。
（一）公共政策的定义和性质
1、定义有各种说法：对社会利益所做的权威性分配：由政治家即立法者制定而由行政人员执行的法律法规；政府选择作为或不作为的行为；国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化方面的目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法和条例等的总称等。
2、分类：层次：元政策（关于怎样制定政策的政策）；基本政策（中间环节）；具体政策（为贯彻落实基本政策而制定的具体行为规则）。
功能：分配（对社会利益的直接分配，往往与资金的分配有关）、调节（对各种利益关系的调节、受益和受损之间的关系）、自我调节（也涉及到对某一事物或团体的限制或控制）和再分配（有意识地进行财富、收、财产的转移性分配）。
3、性质：利益倾向性；目标导向性；权威性（国家强制力为后盾）；价值相关性；功能的多样性。
（二）公共政策的制定
1、公共政策问题的确定。相关概念：社会问题：社会现实善与社会公众期望之间的差距所引起的矛盾和冲突，包括私人问题（如对个人的收善和个人形象不满等）和公共问题。公共问题，指那些影响广泛，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题，才可能成为公共问题，如收入不平等问题、下岗再就业问题、公共政策问题、被列入政府议程的公共问题，可以划分为三种类型：社会普遍存在的重大问题，如工人下岗、贫富差距拉大等；急需解决的问题，如违规拆迁问题、拖欠农民工工资问题、社会收容制度问题等；复杂的社会问题，如环境污染治理。政策问题的特点：（相关性、主观性、人为性和动态性）公共性的社会问题；影响程度大而非影响面广如拖欠农民工工资问题，可能只是涉及少数几个人，但是对社会的影响力度却很大；社会公众普遍关心、强烈要求解决；政府及其公共组织范围内的问题。
政策问题的确认：建立指标监测（关于贫富差距的基尼系数）、对比（通过相似问题的对比，确定问题的性质）、分类（将所面对的问题进行逻辑分类，面对一个或多个问题按照逻辑确定其是属于哪类，在一个大类下按照逻辑该区分那些小类别，如对失业率高、收入低、经济发展缓慢等现象的判断，遵循相关性、穷尽性、互斥性和层次性原则如环境污染的区分生产、生活和科研）
2、议程的建立。将政策问题纳入政府的议事日程，通过讨论将其纳入政策制定阶段的过程。四种途径：
（1）公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意；
（2）相关利益集团通过政治途径反映问题；
（3）部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请援的方式提出问题，引起有关决策机构的关注；
（4）专家、学者通过发表学术研究论文的方式提出社会问题和解决建议。
3、目标的建立。决策者通过采取某项行动方案所要达到地期望效果，合理的目标应满足的条件有：
（1）目标必须具体，有针对性；
（2）目标必须切实可行；
（3）目标必须系统化；
（4）目标必须灵活调整。
4、方案的设计。针对政策问题，依据政策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。提出各种轮郭，再对轮廓进行细致的具体加工。
5、政策效果的预测。分析、判断政策对象在政策作用下可能发生的种种变化，充分估计到可能发生的各种不利因素和潜在问题；分析判断政策实施过程中政策环境的变化。
6、政策方案的选择。对各种备选方案进行 评价、比较和权衡利弊，从中选出比较满意的方案，要考虑技术可行性、经济可行性和政治与行政可行性三方面的因素。
7、政策的合法化。是指经过一系列法定程序使公共政策方案获得佥地位、具有权威性和约束性的过程，必须得到权力机关和社会的普遍认可。
（三）政策执行
1、定义：目标的确定与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。（过程说）将一种政策付诸实施的各项活动，在这些活动中，以组织、解释和应用这三种活动最为重要。
2、特点：对象的适性、范围的有限性，影响的广泛性，过程的动态性，决策的多层次性，阶段性和连续性，协调性与同步性，目标的统一性与多样性。
3、过程：（1）准备阶段：宣传动员、任务分解、资源的准备、试点；
（2）实施阶段：沟通；协调；监控。
4、影响因素：政策问题的性质：公共政策本身的因素（政策的正确性、明确性，资源的充足性）；政策以外的因素（目标团体对政策的态度、执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通、执行人员的素质与工作态度）。
5、案例分析：上有政策，下有对策现象分析。

第三讲  公共管理技术
所涉及到的章节：第六章  第七章（陈振明）

一、绩效管理
1、绩效的构成：公共管理的成本或目标：公共部门的产出（公众所实际获得的公共物品或服务）或效益（公共部门产出对社会造成的影响）；公共管理的成本与收益的比较。
2、绩效管理：在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监控，主要包括三个方面的内容：绩效指标化，绩效监控，绩效评估。
3、绩效管理的作用：
（1）使公共管理的责任落到实处；
（2）能较好地满足服务对象的不同要求；
（3）体现了公共管理的结果导向；
（4）满足了评估组织绩效和个人绩效。
4、公共部门绩效评估指标的四个要素：经济（以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务）；效率（投入与产出之间的关系），效能（既定目标的实现程度）；公平。
5、影响绩效管理的因素：
（1）外部因素：政治因素、经济因素、社会因素、科技因素。
（2）内部因素：组织（功能、机构、衔接）、人员。
6、公共部门绩效管理的困难：（1）产出的量化问题。
（2）地区的差异性比较。
（3）信息质量。
（4）指标的设计。
7、我国政府的政绩观。
二、目标管理
1、定义：对组织目标的管理。组织目标是指通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一旦目标确定，它就成为引导组织行为的一个重要的激励和方向。
2、过程：（1）设定组织目标：要透彻分析判断组织所拥有的实力；
要透彻分析组织外部环境及其变化；