《公共政策导论》

第一章：绪论

第一节：公共政策的含义
一、    为什么要研究公共政策
从科学的角度而言：专注于理论的研究和学科的扩展——“政策研究”
从专业的角度而言：关注于理论与实践的结合——“政策分析”与“政策评估”
从政治的角度而言：政策制定领域的价值偏好——“政策推荐”

二、什么是公共政策
    公共政策被定义为社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。
    所谓社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党派，又含概宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体。当然，政策既可能是个人制定的，也可能是群体制定的。但个人是代表群体的个人，群体是作为组织核心的群体；所谓特定情境是指特定的历史时期和特定的环境条件，以及公共政策特定的适用范围，即所谓的时空条件；政策目标是政策的灵魂，一般而言，制定政策总是为了达到一定的目标，从主观来看，不会有无的放矢的政策；而行动方案是指政策的具体性和可操作性，行动准则是指政策的指导性和原则性。


第二节 透视公共概念，理解公共政策

1.    公共空间
2.    公共物品（公共选择理论的重要内容）
萨缪尔森：公共物品的最主要的特征是不可分割性和非排他性。公共物品用税收和借贷方式予以支付，它的价格表现在税收水平。
布坎南：对公共物品的纯粹性提出质疑，提出“俱乐部理论”，通过收费机制排除部分公共成员的参与（准公共物品），
3.    公共职能
4.    公共问题
5.    公共利益
   公共利益是指一定范围内的不特定多数人的共同利益，表现为国家利益、阶级利益、民族利益等。它具有以下特征——公正性、合理性、正当性、公平性。
6.    公共权力
“法无禁止即自由”与“法无授权即禁止”
 合法伤害：以公共权力伤害公共利益
7.    公共秩序
 原则：正当性、必要性、合法性、合理性、人性化管理。


第三节：政治与政策
一、    公共政策的政治解释
公共政策是解决冲突性要求并为合作提供激励的一种行为模式。
广义的政策概念包含两个非常显著的特点：首先，政策是一种社会活动，而非单一的或孤立的事件；其次，政策产生于两种需要中的一种，或为解决冲突性要求，或为集体活动建立激励机制。
资源的稀缺程度对公共政策的影响：1、贫困社会中稀有资源的最大化利用；
2、富有社会中财富分配问题；
3、道德伦理领域中与物质分配无关的价值指涉问题。
    把公共政策视为一系列程序化的政治企图，或为解决或控制政治争端，或是为确保一致性目标的实现而体重一种理性激励。

二、政治活动的三种类型——控制、交易与博弈
1、    权力与控制：强制性模型；命令形式与武力依托；对武力的垄断，互动体系中的强制职能及其合法性。
2、    讨价还价：政治活动的交易属性；斗争与妥协磋商与调节。
3、    博弈：数学模型；政治的博弈观强调非权力环境中人们的战略与战术。

三、政治的三个层面及其与公共政策的关系
根据问题设计范围的大小和人们参与程度的高低，政治可以分为三个层面——
1、    微观政治
    个人、公司、社区向政府有关部门提出政策诉求
    涉及主体的有限性：参与的官员有限、目标群体有限、影响范围有限。
    无须顾忌资源的有限性，个人的利益诉求不以牺牲他人（或团体）的利益为代价。
2、    中观政治
    特定领域内，立法机关、行政机关和利益群体之间的互动。
    专业性：中观政治涉及特定的职权范围，带有某种专业色彩，表现出集中化的行为特征，这源于政府部门的分散性权力和专业化分工。
    自主性：鉴于权力的分散化和功能的专门化，中国政治系统在各自的林谷内制定和运用政策时具有相当大的自主性。
3、宏观政治
    指某些政策问题引起人的广发关注，形成广泛的政策争论。
    宏观政治的主要参与者包括政党和国会领袖、总统和各个行政部门、新闻媒介、社会团体。
    在宏观政治层面，人们的参与程度很广，范围很广。


第四节 政治与市场

1.    亚当斯密：古典经济学——看不见的手
2.    马歇尔：新古典主义——“社会达尔文主义”
3.    凯恩斯：凯恩斯主义——政府干预市场
4.    哈耶克：新自由主义——
5.    新凯恩斯主义



第二章 公共政策的性质与类型

第一节、    公共政策的表现形式

一、西方国家三权分立体制下的公共政策：
1．国会立法
2．总统决策——（1）立法倡议  （2）立法否决  （3）委托立法  （4）外交决策  （5）防务政策
    3．政府机构决策
    4．司法决策——（1）司法审查  （2）推翻先前的判决   （3）司法命令
    最后，应当指出，不论是执政党还是在野党，虽然在公共政策制定过程中具有重大影响力，但其政策方针不能直接转化为公共政策。

二、中国议行合一体制下的公共政策：
    中国现行的政治体制是议行合一体制，该体制在政策过程两大特征：其一是全国人大在国家宪政权力体系中的全权地位。其二是中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导着公共政策的制定。当代中国的公共政策由其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用，从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。
1．中国共产党的政策：
党的政策往往以直接和间接两种形式形成国家的公共政策：
（1）直接形式：党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件以及党的主要领导人所发表的重要讲话。
（2）间接形式：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志。”•这里所谓法定程序主要涉及三种类型：第一，中共中央与国家其它机构联名发布的政策文件。第二，中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。第三，国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策，
2．人民代表大会的立法：
国家权力机关与国家权力机关的关系不是平行而是从属关系，形成以国家权力机关为主的，议行合一的国家机关体系。
    立法是人大的首要职权，主要表现为以下几种形式：
（1）宪法
（2）基本法
（3）其它法律
（4）地方性法规、自治条例和单行条例
    （5）人大决定：除立法权外，人大还具有决定权、任免权和监督权。
     3．国家行政机关的决策
国家行政机关是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。行政决策，是当代中国公共政策的一个重要组成部分。所谓行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，在履行行政职能的过程中，就所面临的相关问题制定的行动方案和行动准则。行政决策作为公共政策出现主要有以下几种形式：
    （1）行政法规：
    （2）行政措施、决定和命令
    （3）部门规章：
    （4）地方性规章：
    （5）地方性行政措施、决议和命令
p.s.：国家审判机关
人民法院和人民检察院作为司法机关是我国国家机关体系中一个重要的组成部分。根据宪法规定，人民法院是司法审判机关，独立行使审判权，人民检察院是司法监督机关，独立行使检察权。行政机关、社会团体和个人无权加以干涉。从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。换言之，在公共政策的多种表现形式中，并不存在司法决策这形式。

第二节：公共政策的特征：

1．政治性：
2．价值选择性：
3．层次性：
4．阶段性：
5．功能多样性：
6．合法性：
7．权威性：
8．普遍性：
9．稳定性：

第三节：公共政策的类型

1．    实质性政策与程序性政策
实质性政策会直接给人们带来利益或造成不便，并分配相关利益或支付成本。
程序性政策只涉及行动的方式或主体等规定或法律，而这些法律是行政机关创建的基础或依据，并决定行政机关的职权范围，规定行政机关在执行任务是的程序或手段。程序性政策可能会有重要的实质性结果。
2．    分配性政策与管制性政策、自我管制性政策与再分配性政策
    分配性政策：将服务和利益分配给人口中的特定部分 / 只产生得利者，而没有明确的受损者。
    管制性政策：对个人或团体加以限制或约束/社会性的管制政策 /团体间冲突/产生明显的赢家、输家。
    自我调节性政策：政策受到被管制团的控制，而且把它用作保护和促进自身利益的一种手段。
    再分配性政策：阶级与团体之间财富与权利的转移与分配 / 资产从有产者流向无产者 / 由于再分配政策涉及金钱、权力、权利的再配置，多以很淡制定、通过和维持。
3．    物质性政策与象征性政策
    物质性政策是将有形的资源和实质性的权利给予受益人，或将不利条件强加给那些受相反影响的人。
    象征性政策多涉及人们所珍视的一些价值观，而对人们几乎没有真正的物质性影响。
4 . 涉及公共物品的政策和涉及私人物品的政策




第四节  公共政策的作用：
1．导向功能：
    公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导。
公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。
公共政策的导向功能从作用结果看，即有正向功能也有负向功能。
2．管制功能：
    为避免一些影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。这种功能往往是通过政策的有关条文规定明确地加以表现，通常采取两种途径达到这一目标。
    （1）积极性管制：政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。
    （2）消极性管制：政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。
3．调控功能
    公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。在社会生活中人们有着不同的利益需求，而且表现出阶段性的特征，利益的差别使冲突不可避免。为了平衡这种矛盾，保持社会的稳定和经济的发展，作为政府重要管理手段的公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任。
公共政策不仅需要指明人们应该做什么和不该做什么，而且还需要指明人们应该先做什么和后做什么，并以此调控社会群体和个人的行为趋向。因此，公共政策的调控功能还常常表现出其特有的倾斜性。
4．分配功能
    对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具体政策都要面临一个“政策使谁受益的问题”。人的利益需要是不同的，而社会资源却是有限的，因此，政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是一部分人从中获得了较多的利益，另一部分人却不能从中获取利益或损失了原有的利益。政策的这种利益分配功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。









第三章  政策主体、政策客体与政策环境

第一节      政策主体

政策主体可以被简单定义为直接或间接地参与到政策制定过程中的个人、团体或组织。政策主体的类别多以官方决策者和非官方参与者划分。
一、    官方决策者：指具有合法权威制定公共政策的人们。
1.    立法机关

2.    行政决策机关

3.    行政执行机关

4.    法院


二、非官方参与者
1.    利益集团

2.    政党

3.    公民个人

4.    大众传媒
        传播政府政策意图的有效工具；社会舆论的风向标；社会舆论的导向舵；社会信息分配的中枢。
5.    思想库
    思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，主要包括：官方思想库、办官方思想库、民间思想库、国际思想库。


第二节      政策客体

政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响的范围，即所处理的社会问题和公共政策的目标群体。
一、    社会问题与政策问题
1、    社会问题的定义
社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种偏差或差距往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较广泛的社会关系。
2、社会问题的特征
（1）    社会问题是一种客观条件。
（2）    社会问题是一种主观定义。
（3）    社会问题受价值判断的影响。
（4）    社会问题是一个关系到大多数人的问题。
（5）    社会问题的形成往往具有一个发展过程。
（6）    社会问题往往是系统性问题。
二、目标群体
受到政策影响或制约的社会成员。目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性因素。
政策顺从的原因：
1.    政治社会化的影响
2.    传统思想观念和行为习惯的制约
3.    对政策形式合理与实质合理的看法
4.    对成本收益的衡量
5.    对大局或整体的考虑
6.    避免受到惩罚
7.    环境条件的变化

第三节      政策环境

政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的综和
一、公共政策与政策环境的关系
    公共政策是政策环境的产物，两者是辩证统一的关系。他们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。
首先，公共政策是随着社会的发展由于环境的需要而产生的。
其次，公共政策必须适应环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。
再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。
最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的反作用。
二、政策环境的构成要素
1.    地理环境的影响
2.    经济环境的影响
3.    政治传统和政治文化的影响
4.    社会变迁的影响
5.    国际环境与公共政策



第四章  政策模型及其相关理论

第一节  模型概述
一、什么事模型
二、模型评述
三、如何辨别模型的有效性
1.    排列并简化现实——对现实政治生活进行序化和简化的能力。
2.    认定重要层面——概括政治生活中的重要内容，抓住主要矛盾。
3.    符合社会现实——模型源于人们的经验，以现实生活为重要的参考依据。
4.    提供有意义的沟通——概念：具有实质性的含义并形成较为一致的看法。
5.    指导调查和研究——具有可操作性，有助于对公共政策进行实证分析。
6.    提出一定的解释力。


第二节  几种重要的政策分析模型

一、传统理性模型：决策追求最优解
    传统的政策理论认为，任何决策都是目标性的行为，达到目标当然会有很多途径和手段。所谓理性的选择就是要做出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。
传统理性模型所要求的最优选择应具备如下条件：
（1）把决策行为视为整体行为而非群体行为。
（2）决策者具有绝对理性。
（3）决策目标单一、明确和绝对。
（4）决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。
（5）决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。
最优选择的步骤是确定政策目标——提出备选方案——对方案及其结果进行比较分析——通过排序选择最优方案。
    但传统理性模型的前提假设有很大缺陷：第一，决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的。第二，人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往受到个人偏好、性格特征等非理性因素的影响。第三，人处理信息的能力是有限的。第四，决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值一致。第五，决策总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制。
所以，传统理性主义受到多方面的质疑与批判。西蒙等人认为，传统理性主义从经济人假设出发，以逻辑推理方式所确立的规范性政策理论无法解释现实生活中政策制定过程的实际行为。传统理性模型只能被认为是一种理想的追求，而缺少实践的基础。

二、有限理性模型：决策追求满意解
西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。行政人的知识和能力水平可能是有限的，无论是个人决策还是群体决策，大多数都是发现和选择满意方案的过程，只有在非常例外的情况下，才是发现和选择最优方案的过程。
有限理性在决策过程中的表现：
1.    在情报活动阶段，对信息的搜集和评价，受选择性认知的影响；
2.    在设计活动阶段，并不试图找出所有的可行性方案；
3.    在抉择活动阶段，决策者的选择与备选方案的提出顺序有关。
次优决策涉及的基本问题——
1.    有限目标
2.    期望水平
3.    搜索方法——试探方法、随机方法、折中方法、效益方法
三、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和象征
美国学者林布隆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。
他认为，政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程(分析问题、明确目标、提出方案、优化选择等)，
是对以往政策行为不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。
渐进模型有以下一些特点：
(1) 渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。
(2) 渐进模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有所创新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修改与补充，以弥补现行政策的缺陷。
(3) 渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。
渐进的过程实际上就是一个不断学习和试验、不断反馈和调试的过程，这有利于避免因决策失误所产生的持久性结果，可以避免激进变革带来的决策层内部带来的紧张和冲突，以及在制度安排和公众心理方面的阻力。但渐进模型带有明显的保守主义偏见，不符合社会变革的需要。特别是在人口剧增、资源匮乏、环境污染、货币贬值、物价飞涨、社会动乱、战争爆发这些突变的形势下，渐进模型显得无能为力。因此，渐进模型这种墨守陈规、维持现状、不求改革与创新的倾向，对不少发展中国家，尤其是需要进行改革规划的许多领域内是不适用的。

四、小组意识模型：源自凝聚力的群体狂想症
    美国学者詹尼斯1992年出版了《小组意识》一书，提出了一种关于群体不良决策的理论模型。詹尼斯认为，在决策小组中存在着一种寻求一致的行为模式，由于参与决策的群体成员自觉不自觉的把保持群体一致和创造和谐氛围作为目的，所以不能理智的分析各种备选方案。这种现象在面对面进行问题讨论的时候表现得更为明显。小组成员趋向于怎样更好地达成一致，注意力完全集中在这方面了，从而忽略了如何去寻求更好的解决问题的办法。詹尼斯称这种行为趋向为心理传染病，或叫群体狂想症。
    小组意识表现这样一些特征：
（1）一致性思维；
（2）有倾向性地选择信息；
（3）极端化的盲目情绪；
（4）对群体的过分自信；
（5）很强的群体凝聚力；
（6）群体成员的共同性。

五、精英理论：政策是精英们的偏好
    将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好，认为在政策过程中，公众完全是被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定作用。与之相反，占统治地位的政治精英们把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及其机构加以执行
托马斯•戴伊在《理解公共政策》一书中对精英理论的基本观点做了如下概括：
(1)社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定。
(2)作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。精英人物来自经济地位较高的社会阶层。
(3)从被统治的非精英阶层进入统治人的精英阶层，这个变化过程一定是缓慢且持续
(4)在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性
(5)公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。