金融监管理论的现状与发展

                                        ----《金融监管学》*导  言

东南亚金融危机以后，人们正在期待其经济复苏之时，又爆发了阿根廷金融危机。金融风险和金融危机好像是现代经济的毒瘤，难以根治，并长期危及世界经济的肌体。在此情况下，人们开始反思以往的金融监管理论，学界也围绕以下的问题展开讨论：（1）是否要在金融学科下专们门建立一个金融监管的理论体系，独立于货币银行学，即建立一门金融监管学？（2）如何建立金融监管学？

一、金融监管理论的现状

中国人民银行研究局局长谢平在中国人民大学就“现代金融监管理论和中国金融监管中的问题”发表演讲时认为：“在经济学的分类中，金融监管还没有成为一个分支。我现在讲的金融监管理论，只是一些观点，不是一个体系，也不是一种方法。”同时，他提出了金融理论方面的十五个问题，即：

（1）人类有没有无风险的金融体系，不需要监管的金融体系。这是第一个要点，即从一个没有风险的、抽象的金融体系推导出金融监管的可能性。

（2）银行体系的脆弱性。银行有天生的脆弱性。这是第二个要点，它是说银行的脆弱性是由银行高负债率和流动性不足造成的恐慌。

（3）金融监管的基础和目的在于保护存款人的利益。

（4）金融监管具有使宏观经济稳定的作用。

（5）银行与存款者信息不对称的程度比较严重，银行与贷款者也存在着信息的严重不对称。

（6）为防止银行经营者的道德风险，金融监管是非常必要的。

（7）最优监管规则理论。它是由美国芝加哥大学的斯蒂格勒提出的。这个理论说：一个国家的监管不能过度，过度了，就把市场扼杀了，没有竞争了。但是又不能不监管。什么情况维持着一种最优监管状态，很难确定。

（8）监管者竞争理论。

（9）关于监管的成本效益分析。这个理论比较抽象。监管付出了很大的成本。而且监管可能带来的效率损失成本有多大，很难估算。监管收益，比如存款者得到了保护，证券市场更加平稳，保险市场上诈骗行业减少等，都属于监管的收益。把监管的这些制度性收益与监管付出的成本进行比较，来证明监管效益有多大，这很难。

（10）金融监管与金融创新的关系。

（11）监管的政治学分析。很多人认为，监管，不论是金融监管还是非金融行业的监管，包括电信、电力、金融，永远都是跟腐败有关系，跟政治有关系，跟政治利益集团有关系、跟寻租有关系。

（12）对监管者的监管。对这些监管者，又是中央银行、又是证监会、又是保监会，谁来监管？这里有四个理论假设：第一，监管者不可能什么都知道，不能假设监管者最聪明。第二，监管者不可能任何时候都公正。第三，监管者不可能永远兑现它的承诺，即监管者不可能随时都说到做到。第四，监管者也有很强的利益动机。

（13）有无一套指标体系、一种方法来衡量监管的业绩，如果没有一个客观的指标，你凭什么来说中央银行、证监会、保监会谁干得好、谁干得不好？

（14）跨国监管理论。尤其是在亚洲金融危机之后，人们在探讨。究竟需不需要一个超越国家的金融监管部门。跨国的银行交易、跨国的证券交易、证券清算，资金流动这么快，需不需一个超国界的监管？而且超国界的监管理论应该怎么样设计，现在没有定论。

（15）奥林匹克监管理论。监管理论始终在探索一种自律性监管理论，是不是不要政府介入监管，由这些银行协会、证券商协会、交易所组成一个很有力的自律性监管体系，自己定游戏规则，谁违反这个规则，就把它处罚出场。这十五个问题是对金融监管理论较好的归纳。但是一个问题就是，我们如何把这些理论归结为一个有机的整体呢？

王霞（b2000）也提出了金融监管的一些相关理论，她在《论金融监管的理论基础》一文中认为金融监管有四个方面的理论基础，（1）金融体系的外部性问题。（2）信息不完备和信息不对称。金融业经营当中存在的比较严重的信息不完备和不对称会对整个经济和社会公众的利益产生普遍性的影响，因此，解决信息不完备和不对称问题就变得非常必要。（3）金融体系的公共产品特性。（4）金融机构自由竞争的悖论。对金融机构来说，充分的自由竞争并不必然导致效率的提高，相反，自由竞争和稳定之间存在着明显的替代性。正是由于金融机构既不能过度竞争，也不能排斥竞争而导致垄断，所以需要一个外部力量为金融业创造一个适度竞争的环境，从而维持金融业的公平、高效、稳定。

 国内外的学者对金融监管的理论研究涉及的经济学等方面的理论十分广泛，如制度经济学、信息经济学、控制论、博弈论、系统论宏观经济学、微观经济学等。但是，理论界对金融监管的系统性研究却相对滞后，突出表现在以下几点：

（１）实务性和描述性研究较多，理论研究不足。中国金融出版社近几年陆续出版了一些金融监管方面的著作，如国际清算银行编的《巴塞尔银行监管委员会文件汇编》（1998１９９８）《美国银行监管》（1998１９９８）《金融监管理论与实务》（1999１９９９）[1]，都是实务性研究较多。李早航１９９９1999年６6月著的《现代金融监管》一书中，只有第二章讲了监管理论。梁宝柱写的《金融监管论》[2]有较强的理论性，在表述方向和体系安排上侧重于金融监管与一些金融概念的关系和一些实务问题的讨论。

（2）局部性研究较多，整体研究不足。近几年出版金融监管书籍中，对金融风险的研究很多，如《金融风险防范与控制》[3]《金融风险管理》[4]等。对金融制度和金融监管制度及体制的研究也很多，如《中国银行业监管制度研究》[5]、《现代金融监管体制研究》[6]、《金融制度学探索》[7]等。其他如对资本市场、货币市场的局部研究也很多。但是，很少书籍对金融监管理论进行系统的研究。

（３）学科外研究逐步深化，学科内研究相对较弱。在金融监管还没有成为一门学科的情况下，金融监管系统性研究的迫切性加强，使得学科外系统向学科内延伸，有的研究水平超出了学科内的研究水平。《微观银行学》[8]一书从对银行监管理论有比较系统的论述，但它不是一本金融监管著作，而且重点在于微观银行方面的研究。余晖等译、丹尼尔.F.史普博著的《管制与市场》[9]一书，深刻阐述了管制的理论，对于研究金融监管有十分重要的意义。

    （4）国内研究滞后于国外研究。近几年来，我国己经在逐步引入国外关于金融监管方面的著作，如上海财经大学储敏伟教授等校译的《金融规管》[10]一书，综合了三十余个国外金融学家对金融监管的观点，书中运用信息经济学、制度经济学、博弈论等现代先进技术对金融监管进行了分析，该书一个特点在于是一部论文选编。中国人民银行智力引进办公室编的《国外金融体系和金融监管学习借鉴》[11]一书也介绍了一些国外的先进经验和理论。美国国家研究局网上也有大量的关于金融监管的论述，这些文章运用博弈论和信息经济学等方法分析金融监管，取得了很多成果。但是我国的监管研究工作仍停在局部性和实务性研究上，没有具有系统性的、前瞻性的金融监管理论系统。

综上所述，国内外理论界对金融监管的研究很多，但没有把金融监管作为一门学科来研究，而且对金融监管的制度过程与传导机制、金融监管的控制机制等方面缺少研究，也没有考虑金融监管的宏观、中观和微观的作用机理。金融监管作为重要的宏观经济管理内容，在理论研究上明显滞后。特别是经济金融全球化、信息化、一体化不断加深，金融自由化、金融深化、金融证券化不断推进，金融创新日益活跃，国际资本流动日益加剧，金融风险和金融危机频繁发生的情况下，加强对金融监管的研究已经成为十分重要的课题。金融监管的研究也应当从其它学科中独立出来，建立金融监管学体系，设置金融监管学专业，以此来指导金融监管的实践，达到维护金融安全、优化金融结构、提高金融效率的目标[12]。

二、金融监管理论的历史演变及结论

反观金融监管理论的发展过程，大约可以分为三个阶段。这些理论分布在各种不同的文献中，并且大多是附带性的提及。即使是最近期的研究也是以实务性陈述为主，难成体系。不过在这些支离破碎的文献中我们仍然可以循得其发展的轨迹。

    1、金融监管理论的产生阶段---注重金融安全目标（20世纪30年代之前）

   亨利·桑顿在1797-1825年的”金块论战”中指出，真实票据的不断贴现过程，将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，故而真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧缩。因此，以真实票据原则发行银行券存在发行过度的危险，应该受到集中的监管。在随后半个多世纪的争论中，桑顿的观点得到实践的支持，统一货币发行的中央银行纷纷建立。作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担信用起”保险”的责任，作为众多金融机构的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证，其目的是防止因公众挤提而造成银行连锁倒闭和整个经济活动的剧烈波动。这样，中央银行就从以统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的货币管理职能，又逐渐衍生出最后贷款人的职能，承担稳定整个金融和经济体系的责任。中央银行的最后贷款可以成为迫使金融机构遵从其指示的一个重要砝码，由此，中央银行就有可能而且也有必要进一步对金融机构的经营行为进行检查。这种对经营行为的检查活动一直发展到现代央行对所有金融机构，主要是商业银行进行的各种现场检查和非现场检查。基于这些检查所产生的一些初步的理论，就是金融监管理论的胚胎。   

    2、金融监管理论的初步发展阶段—-金融安全目标与金融效率目标的交替（30年代—80年代）

30年代大危机后，立足于市场不完全、主张国家干预政策和重视财政政策的凯恩斯主义取得了经济学的主流地位。在这一时期，金融监管理论主要以维护金融体系安全，弥补金融市场的不完全为研究的出发点和主要内容。主张政府干预，弥补市场缺陷的宏观政策理论，以及市场失灵理论和信息经济学的发展进一步推动了强化金融监管的理论主张。这段时期的金融监管理论研究成果认为，自由的银行制度和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，认为银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭是经济危机的导火索。在凯恩斯主义宏观经济理论的影响下，传统上中央银行的货币管理职能已经转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，金融监管更加倾向于政府的直接管制，并放弃自由银行制度，从法律法规和监管重点上，对金融机构的具体经营范围和方式进行规制和干预逐渐成为这一时期金融监管的主要内容。

20世纪70年代，困扰发达国家长达十年之久的”滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产，以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想开始复兴。在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。金融自由化理论主要从两个方面对30年代以后的金融监管理论提出了挑战。一方面，金融自由化理论认为政府实施的严格而广泛的金融监管，使得金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了金融监管的效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，金融监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府在解决金融领域市场不完全性问题上的能力限制，市场机制中存在的信息不完备和不对称现象，在政府金融监管过程中同样会遇到，而且可能更加严重，即政府也会失灵。”金融压抑”和”金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分，其核心主张是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。   

    3.金融监管理论的成熟阶段---安全目标与效率目标并重的金融监管理论

自由主义经济理论的”复兴”，并没有否定市场的固有缺陷，它们与”政府干预论”的差异主要体现在”干预”的范围、手段和方式等方面。因此，无论是在发达国家还是在发展中国家，金融自由化的步伐一直没有停止，在80年代后半期和90年初，金融自由化达到了高潮，很多国家纷纷放松了对金融市场、金融商品价格等方面的管制，一个全球化、开放式的统一金融市场初现雏形。然而从20世纪90年代初开始，一系列区域性金融危机的相继爆发，迫使人们又重新开始关注金融体系的安全性及其系统性风险，金融危机的传染与反传染一度成为金融监管理论的研究重点。在1997年亚洲金融危机以前，面对各国金融开放的热潮，一批有识之士，如斯蒂格里茨和日本的青木昌彦曾经提出过的金融约束论，成为金融监管理论进一步发展的标志性文献。金融危机浪潮推动了金融监管理论逐步转向如何协调安全稳定与效率的方面。与以往的金融监管理论有较大不同的是，现在的金融监管理论除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。这些理论的出现和发展，不断推动金融监管理论向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。鉴于风险和效益之间存在着替代性效应，金融监管理论这种演变的结果，既不同于效率优先的金融自由化理论，也不同于30到70年代安全稳定优先的金融监管理论，而是二者之间的新的融合与均衡。

以上从经济学变迁的角度论述了金融监管理论的发展路径，但总让人感到意犹未尽：一是金融监管始终是没有自身的主题，好像是经济学变迁的一个影子；二是没有一本金融监管理论的专著，一些学者往往在某一种监管实务的前面或后面会提及一下相关的金融监管理论；三是在教科书中，金融监管理论始终是作为货币银行学的一个分支或者是金融理论的一个章节，始终没有把金融监管作为一门学科来进行研究；四是金融监管理论的发展出现了畸形，在金融监管理论还是一个货币银行学或者是金融理论分支的同时，金融监管的一些分支理论迅速发展，如证券监管理论、银行监管理论等。这样使整个金融监管理论头重脚轻，本末倒置；五是金融监管理论涉及内容越来越广，几乎涵盖了所有经济学方法，把金融监管理论仅放在一些学科的章节中已力不从心。金融危机的频繁发生以及它对经济的巨大影响，使人们进一步感觉到金融监管的重要意义，使它成为宏观经济管理的重要内容。在各国推行稳定的货币政策的同时，金融监管上升为各国金融当局的首要工作，金融监管理论的研究也显得愈加重要。因此，无论从实践上还是从理论上，建立金融监管学已经成为必然。

三、金融监管理论的新发展

我们认为，金融监管理论研究的总体方针应当是：在研究目标上，着力于构筑金融监管的理论系统；在研究方法上，吸收国内外金融监管的精华，充分运用现代经济金融理论和先进的研究技术；在指导思想上，理论联系实际，并注重理论的实用性和前瞻性。具体来讲，金融监管理论的研究要从以下几个方面入手：

１、重视金融监管理论的系统性。金融监管是由金融监管当局制定并执行的直接干预金融市场配置机制或间接改变金融企业和金融产品消费者[13]的供需决策的一般规则或特殊行为。金融监管的主体是一个国家和地区的金融监管当局，客体是金融行业，包括金融市场的配置机制、金融企业、金融产品消费者。它由一系列规则和监管行为组成，是通过一系列的制度安排，对金融市场发生作用。它是通过输入制度变量－进入监管互动－输出监管效果－优化监管制度……实现金融监管目标的过程。因此它是一个有机的系统，必须从系统论的角度研究金融监管理论。

2、加强金融监管理论研究的规范性。金融监管理论的研究方法和其它科学一样，应当遵从实证研究的方法。金融监管从输入制度变量开始，有一个传导过程，这一过程比货币政策的传导过程要复杂得多，因为它要从制度变量开始，导入两方、三方、四方博弈模型[14]，引入金融监管的评价理论，然后需要运用控制论的方法在动态中逼近金融监管目标。同时，金融监管理论在理论范畴上，可以分为宏观部分、中观部分和微观部分，这是和金融监管的目标相联结的。宏观部分应侧重于金融监管政策的研究以及金融监管政策与货币政策及其它经济政策的协调方面的研究；中观应侧重于金融监管三大目标的实现方面的研究，主要是金融市场的监管、金融结构的监管、金融风险的监管和金融危机的监管；微观部分侧重于行业性监管[15]。

3、强化金融监管理论的科学性。金融监管的科学性就是要用实验的方法研究金融监管。目前金融研究的主流方法是实证主义和理性主义的结合。金融监管理论要在金融实践中选取样本，用科学的方法探索金融监管的一般规律。在具体研究中要防止以下几个方面的问题：①不能用纯经验主义的方法研究金融监管[16]。②要克服”头疼医头脚疼医脚”的研究习俗。由于金融监管没有一个系统性的研究范式，人们往往根据金融系统出现什么问题就研究什么。例如东南亚金融危机以后，大家就”一阵风”都研究金融危机，而金融监管理论的深度推进却很少有人顾及。金融危机的治理是一个金融监管的系统工程。

4、提高金融监管理论的技术性。金融监管是一个技术性很强的工作。现时的研究中，学者们已经运用了信息经济学、博弈论等方法。但这还远远不够，金融监管涉及的技术问题远比货币政策复杂和广泛，它涉及到制度经济学、经济控制论、金融各方面的理论、风险管理理论、企业管理理论、资本市场理论等等方面。问题的关键在于如何把这些理论技术有机的融入一个金融监管的理论体系，不能把金融监管理论看成是各种技术的”大杂烩”。”大杂烩”的结果是大家都知道有很多方法，却不知应当用哪一种方法最有效。也就是说需要一个”以不变应万变”的理论体系，这一体系能够检验各种方法和技术的优劣。

5、形成金融监管理论的整体性。迄今为止，金融监管理论主要侧重于局部的研究，这种现象的结果会形成对某一方面的忽视。例如，我们目前的金融监管体系中没有对金融结构监管的研究，但东南亚金融危机表明金融结构的监管至关重要。经济的宏观管理可以分为总需求管理和总供给管理，大多数学者在分析问题时往往仅从总需求的角度进行考虑，对总供给管理方法的忽视是错误的[17]。供给管理的一个重要思想就是结构管理，当我们仅从总需求的角度考虑金融监管理论时，实际上是忽视了金融结构的监管，也就忽视了一个非常重要的宏观经济管理方法。

6、充分认识金融监管理论的国际性。传统的金融监管理论视野只限于国内金融业，疏漏了对跨国银行的监管。跨国银行是跨国公司的一种特殊形式，是在两个或两个半以上国家拥有分支机构的银行。２０世纪７０年代是跨国银行全面发展和迅速扩张的辉煌年代。跨国银行的发展使金融资本的流向呈现出多向性和纵横交错的特征，尤其是发达国家之间金融资本的相互渗透和竞争、银团贷款的发展、银行业对证券业的渗透及其国际化，使一国金融当局对跨国银行业务的监管更显得力不从心。这是因为，跨国银行除了面对传统的风险之外，往往还涉及国家风险和汇率风险。全球金融一体化和自由化之后，国家风险和汇率风险较以往大大增加，客观上要求更加全面、更加完善的金融监管来防范跨国银行所面临的风险。在传统金融监管体制下，由于母国和东道国双方有目的的宽容，使跨国银行处于金融监管的相对真空地带。跨国金融兼并浪潮使全球金融市场的竞争进入了垄断竞争时代，防止超级垄断，维护公平竞争秩序，防止金融风险在恶性竞争中的累积，都需要金融监管制度进行创新。因此，金融监管理论不能”闭门造车”，一是在理论研究方面要达到国际水平。可以说金融监管理论的竞争是全球金融竞争的一个重要方面，监管手段的落后，就会使一个国家在金融竞争中落败。二是要加强以国际金融监管协调和合作的研究。金融危机具有传染性，各国的有效合作有助于金融稳定和经济发展。

四、本书的结构安排

本书共分3篇16章，第一篇为基础理论篇，包括第一章至第五章；第二篇为功能性监管理论篇，包括第六章至第十章；第三篇为行业监管理论篇，包括第十一章至第十六章。

第一章从管制学角度出发对金融监管的概念进行了定义，同时提出了金融监管的三大目标：提高金融效率、优化金融结构和保障金融安全；特别是，在分析国内外理论界观点的基础上，提出并证明了应当把金融结构监管作为金融监管的三大目标之一。第二章建立了金融监管传导机制的架构，分析了金融监管制度传导过程和间接互动过程，对金融监管的过程分析提供了工具。第三章讨论金融监管的评价与反馈理论。第四章讨论金融监管的控制机制，运用控制论观点和管制学理论对金融监管的内外部控制问题进行探讨。第五章讨论金融监管制度，从制度经济学角度建立金融监管的制度理论框架并分析金融监管的制度选择理论。第一篇初步建立了金融监管的基础理论框架。

第二篇为功能性监管理论，它从金融监管的三大目标展开研究，第六章讨论以金融效率目标为核心的金融市场监管理论。第七章讨论以合理金融结构目标为核心的金融结构监管理论。第八章和第九章分别讨论金融风险监管理论和金融危机监管理论，其目标为金融安全。第十章讨论金融监管体系，从组织体系角度讨论金融监管功能的实现，也是连接第二篇和第三篇的链条。

第三篇属于行业性监管理论（除了最后一章属于国际性监管理论以外）。第十一章讨论银行业监管理论，是本书的重中之重，因为金融监管理论的来源就是银行监管理论，银行监管理论问题有眉目了，其它问题是可以演绎的。该章对银行准入、日常经营和退出市场进行了深刻的理论分析，初步建立了银行业监管的理论框架。第十二章为证券业监管；第十三章为非银行金融机构监管；第十四章为保险业监管；第十五章为新兴金融业务监管；第十六章为金融监管的国际协调与合作。这些章节对金融行业监管理论的讨论，对行业性监管提供了方法论和分析工具。

本书对建立金融监管学理论框架进行了一些初步探索，尚有许多不完善之处，恳请读者批评指正。