盐政纠纷
围绕着食盐年度计划编制权的归属，国家经贸委与计委的争夺日渐白热化，盐业管理体制改革也随之浮出水面
288号文Vs815号文
5月下旬，各级经贸委、盐务局及盐管办在不到10天的时间内连续收到了两份关于编制食盐年度计划的通知，但是下达通知的部门并不一样，口径也有冲突之处。
第一份通知来自国家经济贸易委员会。在这份标号为国家经贸委288号文的《关于国家经贸委盐业管理职能有关问题的通知》中，明确要求中国盐业总公司及各级盐业公司要实行政企分开，并指出经贸委对食盐专营负有多项管理职能，其中包括配合国家计委提出食盐年度计划建议草案，在计划下达后组织实施。文件落款日期是5月20日。
在288文下发后的第九天即5月29日，国家计委又发出了带有“特急”字样的815号文，即《国家计委关于进一步加强食盐管理计划，严格执行专营政策的通知》。文中重申：食盐年度计划和分配调拨计划由国务院计划行政主管编制下达，要继续坚持现行的食盐计划编制程序和办法，按照国家计委的统一部署，在规定的时间内编制食盐计划建议草案。
对于各级盐务部门和中国100多家定点盐厂而言，最直接的难题在于，在这两份提法不一的文件先后下达后，他们不知道今年的年度计划应该上报哪家。
按照往年的惯例，无论是中国盐业总公司下属的盐厂还是其他地方盐厂，所有的年度计划都先汇总到中盐总公司，由中盐总公司拟定草案后再报国家计委。而根据国家经贸委盐业管理办公室2001年对中盐总公司提出的政企分开的要求，年度计划草案的编制权也在应剥离的行政管理职能之列。显然，288号文件的主旨在于要以国家经贸委取代中盐总公司拟定计划草案，然而作为年度计划终审机构的国家计委此时却表示出了极为清晰的反对意见。
国家经贸委正式提出理顺食盐专营管理体制始自2001年9月，这种努力至今仍难言结束。尽管从2002年4月起，有关食盐定点生产许可证、批发许可证和准运证（以下简称“三证”）的全部发放工作已经转由经贸委盐业管理办公室全面负责，但这只是中盐总公司行使的八项政府职能中的一项。
“现在的焦点在于，经贸委还要继续把其余相关职能收回去，特别是年度计划的前期准备和实施。”中国盐业协会秘书长兼中盐总公司价格管理处处长赵玉水告诉记者，“目前国务院正在就这件事进行研究协调。”
权力之源
熟悉盐业的人都知道，在食盐专营体制下，食盐生产、批发、销售都由国家统一制定计划调配安排，许可证的发放建议和年度计划的编制由于牵涉到敏感的利益分配问题，是管理工作中最重要的两个环节，也是权力的核心所在。
对于盐厂来说，一吨原盐变成食盐或是工业用盐，真实成本相差并不大，即是在最关键的加碘环节，每吨成本仅相差10元左右。但是工业用盐出厂价仅为每吨100元左右，加碘之后以食盐出厂销售的话，却可以卖到400到500元，所以能否戴上“计划”的帽子，对于盐业生产厂家的利润有着决定性影响。如果说许可证的有无决定了盐厂能否参与蛋糕的分配，年度计划则决定了分到的利润蛋糕有多大。
在现有的管理体制中，掌握着权力钥匙的是中国盐业总公司及国家计委，支撑这一管理架构的是原轻工业局在1999年底机构改革中制订的盐业管理职能调整方案。
1999年底，按照国务院机构改革的要求，各大部委与下属企业的脱钩工作正进行得如火如荼。在这样的背景下，轻工业局向中央党政机关非金融类企业脱钩工作小组提出了脱钩之后原有盐业管理职能的调整方案，核心内容是实行政企分开。其时，中国盐业总公司的上级主管部门是轻工业局的盐业管理办公室，实际上却是一个机构两块牌子，所谓盐业管理办公室的管理职能都由中国盐业总公司实施。
“当时，我既是盐业办公室的副主任，又是中国盐业总公司的副总经理。”中国盐业协会常务副理事长谭洽回忆说。
根据这一方案，盐业管理的政府管理职能将由国家轻工业局盐业管理办公室承担。盐业办公室在国务院的授权下，承担《盐业管理条例》规定的各项盐政管理和执法监督的任务，包括提出发展计划、规划及相关政策。而盐业生产经营管理职能则由中盐总公司来承担，这就是赵玉水所提到的八项职能。八项职能中，最重要的两项是提出发放“三证”（定点生产许可证、批发许可证和运输许可证）的建议和年度计划建议草案，并在国家计委批准后组织实施。脱钩小组分别在1999年第46号文和2000年第九号文中，对于该方案给出了基本同意的批复。
提出方案时，轻工业局已被列入即将被撤并的九大工业局行列，相应的职能也将移至国家经贸委有关司处，而脱钩之后的中盐总公司则由中央大型企业工委领导。业内公认，轻工业局的这个方案带有很浓的“印巴分治”色彩，政府与企业的职能存在交叉之处，并未充分明晰。
而脱钩小组当时之所以同意这样做，谭洽认为，“主要是考虑到食盐是专营商品。中盐总公司虽然是企业，但并不是一般意义上的企业，其生产经营活动天然地体现了政府意志。另外，中盐总公司对于行业内情况非常了解，事实上以前这些工作就是由它来完成的。”
由此，这一脱钩方案成为中盐总公司行使部分政府管理职能的依据。但是由于管理框架本身的模糊性，实际操作中出现了不同的理解。国家经贸委经济运行局盐业办公室的崔桂玲质疑说：“国家轻工业局撤了之后，整个行业管理的职能，就全部划归国家经贸委，而盐业管理也只是原轻工业局管理的一部分，按道理讲，也应该顺理成章地收编过来。”
事实证明这不过是一厢情愿。在撤掉轻工业局之后的两年间，国家经贸委经济运行局下的盐业管理办公室形同虚设，直到2001年初，河北黄骅及甘肃宁县私盐泛滥的事实被曝光后，国家经贸委终于找到了变革之机。
私盐挑战食盐专营
2001年2月3日，中央电视台《焦点访谈》栏目报道了河北省黄骅市盐政部门部分官员与私盐贩子内外勾结，大规模生产、运输和销售不合格私盐，使私盐大规模流入到河北、山东、天津、北京等地的事件。调查发现，在这些省份私盐最高销售量居然一度达到食盐总销量的50％。
未过半年，7月，在碘缺乏高发区的甘肃宁县又出现了性质更为恶劣的事件：当地盐业公司竟将罚没的私盐掺入食盐中销售，而且这一违法行为持续两年之久。而广东省潮阳市出现了不仅盐贩子公开贩卖私盐，作为管理部门的潮阳盐务局竟也参与倒卖私盐的现象，食盐专营政策在那里仿佛并不存在。
根据1996年出台的《食盐专营办法》，食盐的生产由国家定点的105家制盐企业按照国家计划组织生产，同时由国家统一定价、统一分配调拨。然而，汹涌而来的私盐正在冲决食盐专营的堡垒。据不完全统计，在中国目前每年700万吨的食盐销售总量中，有10％左右的私盐在流通。部分省际交界处的一些偏僻地区已成为碘盐销售的“真空地带”。
国家经贸委有关官员解释说，所谓“私盐”，一是指质量上虽然合格，但产销均不在国家计划内的碘盐，主要冲击的是食盐专营体制；二是指未按国际标准加碘或以工业用盐冒充食用盐的不合格产品，这部分在冲击食盐专营制度之余，更直接危害了人们的健康，属于双重违规及至犯罪。另外，生产贩运私盐，还逃避了国家的资源税、增值税、所得税等12种税收。
导致私盐泛滥屡禁不止的关键之一，在于生产与流通环节高企的价格差。中国盐业协会副理事长谭洽告诉记者，目前加碘食用盐出厂价约为400元/吨，而零售价则高达1800元/吨，扣除生产成本、税费和流通费用约1000元，每吨可产生800元的价差。在高额的利润面前，尽管各级盐业管理部门和盐业公司层层设防，私盐生产与贩卖却在打击声中愈演愈烈。
国家经贸委经济运行局副处长崔桂玲认为，根除“私盐”，关键在于消除食盐从出厂到零售环节之间的暴利。但让盐业公司自己把利润降下来，在食盐专营的情况下，无异于自割其肉。
更多的专家则对于食盐专营的体制提出了质疑。自20世纪90年代以来，中国对食盐实行专营的最主要目的，就是要在食盐中加碘，保证人的健康。但截至2001年，除西北七省，全国大部分省份消除碘缺乏症的目标已基本实现，以加碘来维持专营，理由并不充分。“只有打掉中间不合理的利润空间，才能减弱私盐产生的经济动因，而这只有对整个盐业实行市场化改革才可能实现。”有专家建议说（详见辅文《食盐专营争议》）。
与此同时，私盐屡禁不绝的现实也引起了高层的注意。据知情人士透露，在黄骅事件及随后的甘肃宁县事件后，国务院副总理李岚清在2001年3月曾经就此作出批示：“现在我们不少行政执法部门政企（事）不分，又当裁判员，又当运动员，不但难以公正执法，甚至成了不法分子的保护伞。”而国家经贸委主任李荣融则在多次批示中明确指出：“盐业的问题就是体制问题。结合打击私盐应该研究管理体制的变革，才是治本之策。”
调查风暴
在高层的推动下，2001年8月下旬，国家经贸委派专人到山东、江苏、青海、四川、重庆、湖北、河北和广东等八个重点产盐省市和销区进行了调查。在将近一个月的调查中，调研组广泛听取了盐业管理部门（经销部门）、生产企业、用户和中国盐业总公司的意见，就盐业管理体制存在的问题和改革方向提出了一份改革建议。正是这一报告成为触发食盐年度计划之争的导火索。
该报告称，“目前盐业管理体制的主要问题，是食盐管理僵化，垄断经营倾向严重，两碱用盐以外的小工业用盐管理失当，成为改革开放遗忘的角落。”主要表现为：
第一，在政企合一体制下，盐政管理和盐业公司的行政和经营行为不规范，利用“政”为“企”谋利，垄断经营。在对有关政策、条例的解释和执行上，为己所用。
第二，食盐生产企业不能进入市场，不是真正的商品生产者。时至今日仍没有食盐产品的商标、品牌。由于有包装利润的存在，生产企业也不能对食盐进行最后包装，只能由经销企业进行。
第三，计划安排排斥市场竞争，不能实现优胜劣汰。105家食盐定点企业不分大小好坏，都在吃700万吨计划的大锅饭。
第四，以加强食盐市场管理为名，把工业盐管死，不能货畅其流。
调查报告还列举了在现行盐业管理体制下产生的种种怪现象。例如《盐业管理条例》第19条规定，“制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，可在盐业主管部门的指导下进行自销。”可盐业部门从来未提及此项规定。相反，却利用1995年国家计委、国家经贸委《关于改进工业盐代销和价格管理办法的通知》中“不能直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其他工业用盐，由盐业公司组织供应”这句话，把食盐的专营延伸到本已有限度放开的小工业用盐领域。
由于食盐的调拨权掌握在盐业公司（也就是盐业销售公司）手中，有些地方甚至出现了食盐销区的购进价比产区的调拨价还低的现象，盐厂的利益受到盐业公司进一步挤压。指令性价格是食盐专营的要点之一，但食盐销区的盐业公司名义上执行，实际上以“运费补贴”、“回款奖励”等名目少付款，并要求供货方按国家定价开票，食盐生产企业或食盐调出省公司还要负担这部分“补贴”“奖励”的增值税。许多盐厂反映说，近几年产区对销区的补贴逐年提高，达到每吨平均百元左右。
由“卖盐的盐业公司来管盐”的现象受到生产厂家的普遍质疑。据悉，各地盐务局有的归属地方商业系统，有的归属粮食口，有的直属政府，但主流是属于当地各级盐业公司。曾经担任中盐总公司副总经理的谭洽承认，各地的盐务局，虽然是用政府的牌子，但基本上是盐业公司的人，工资也从盐业公司领取。
为什么本应由工商部门执行的职能会落到盐业公司头上？谭洽解释说，由于是专营，工商部门执行的难度比较大，而盐业公司一直担负相当程度的管理职能，本身又经营食盐，有经济上的动力。虽然不尽合理，但“想改也并不容易”，谭洽认为，全国盐业执法队伍约有25000人，如果全部独立出来，财政上又是一大笔支出。
但是参与了这次大规模调研的国家经贸委经济运行局副处长崔桂玲则认为：“盐业公司不愿分家的真正理由是在从食盐和工业用盐的生产计划编制、调拨、销售到市场监督管理等各个环节都存在巨大的利益。不管下一步如何走，盐务局同盐业公司必须分家，不能再吃盐业公司的饭。否则又变成自己查自己。”
“我们在调研中感到，目前盐业管理体制能够维持这么久而未受触动，不是由于食盐专营，而是政企不分使盐业体制改革缺乏内在动力，同时又由于真正的改革须切中要害，盐业公司自己下不了手。”在最后一部分，报告提出了四点政策建议，其中最关键的一条也是引起业内震动最大的一条是，允许食盐定点生产企业按照食盐专营的基本原则直接进入市场，允许食盐价格浮动，除了食用盐，工业用盐也全部实行产销直接见面即放开，可以从2002年第二季度开始试点。
一位不愿透露姓名的业内人士评论说，如果这一建议得以执行，就意味着原有的食盐年度计划被架空。
僵局待破
在调研结束之后，国家经贸委的收权与改制行动加快了步伐。2002年4月，国家经贸委把“三证”发放的全部工作从中盐总公司手中拿了过来。几乎与此同时，又发了一个51号文，提出让各地做好2003年年度计划的准备工作。
据知情人士透露，由于此前的调查报告加上51号文事先没有同计委通气，计委提出了异议。“对于经贸委要将年度计划的前期工作也拿过去的做法，计委有不同意见。”协商之后，计委的意见是请经贸委收回51号文，然后两委就此事共同发文进行说明。但在拟文过程中，两委均数易对方文稿，意见始终无法统一。
于是便发生了5月下旬288号文与815号文先后下发的戏剧性一幕。从最后的措辞中，不难看出这两份文件的针锋相对。
各方之所以在年度计划方面寸步不让，是由于在专营的环境下，谁掌握了年度计划的编制及实施，就掌握了全部食盐产销企业的命脉。年度计划内容非常详细，包括产区的本地销售和外调数量，调至不同销区的分配比例，销区（非产盐区）的调入数量及调入产区的比例，都在计划之列，是一个操作性极强的计划。以往计划由中盐总公司拟订之后，计委一般都很少作大的更改，而经贸委的介入势必打破这种平衡。
国家经贸委有关官员在接受记者采访时明确表示，105家定点生产企业和各级盐业公司中既有属于中盐总公司的，也有属于地方的，由中盐总公司来做年度计划难以做到公平透明。“就在中盐总公司去年编制的2002年的计划，我们发现很大的问题，隶属于中盐总公司的企业，计划增加了，但在去年调查中向我们反映问题的企业，计划都有所减少。”此外，国家经贸委还希望在计划的制定和执行中引入竞争机制，“否则100多家企业不能面对市场，只能以极大的精力来跑计划指标，行政寻租行为几乎不可避免。”
另一方面，中盐总公司也在压力之下加快了“低成本扩张”的步伐。谭洽透露说，“中盐总公司早就有组建中国盐业集团的设想。”目前，中盐总公司的下属企业包括北京、上海等八省市的盐业公司，少量盐厂及盐勘队、科研所、原国家的战备盐储备库等。如果剥离了八项职能，中盐总公司与地方盐业集团相比并没有优势。中盐总公司的当务之急是在政策优势尚未失去的同时加快建立规模优势。
“目前中盐总公司已经并购了一些盐业公司和盐厂，有全资的、控股的，也有参股的，全部靠行政命令不可能，全部以资本为纽带也不现实，盐业集团的最终目标是把有一定规模的、技术装备能力比较好的盐业公司和盐厂组织进来，形成一定的实力，为将来可能的市场放开、专营终结做准备。”中盐总公司下属企业之一北京盐业公司副总经理罗志宏说。而尽量长时间地握有行政资源，无疑是一种低成本扩张的有效手段。去年11月，财政部发文要求把原来对各企业发放的碘盐基金，都计为中盐总公司对各个企业的资本金投入，便是一个典型的例子。
在年度计划编制问题上，直至记者采访结束，中国盐业总公司仍未显示丝毫让步的迹象。中盐总公司下属的中盐协会副理事长谭洽坚持认为，编制计划还是要由中盐来做，一是脱钩文件里同意了，二是国家计委仍然坚持原来的安排，三是由中盐来做是行之有效的。
谭洽认为，中盐总公司并不反对政企分开，但关键是什么时候分，怎么分。除非国家政策有大的变化，有关方面不宜在这些执行问题上过多地纠缠。
但僵局最终总要打破，无论最终权属归谁，化管制为监管都将是大势所趋。有消息人士透露，今年6月3日，国务院副秘书长高强就如何落实国务院李岚清对盐业问题的批示，主持召开了有关部委会议。李岚清的批示是：“碘盐供应出了问题，谁负责，追究谁的责任，必须十分清楚。”批示的最后一句是：“请经贸委从速研究。”
